行政综合执法是指在行政执法过程中，当行政事态所归
属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。城市管理综合执法是现行行政综合执法中最典型，最成熟的一种执法模式，也是提高城市管理法制化水平、构建城市管理长效机制的一种新型行政执法模式。上海自1997年起，对街道层面进行城市管理综合执法的探索和实践，以后又逐步提升到区县和市的层面，取得了一定的成效，但也产生了一些问题。笔者拟对上海城市管理综合执法的现状作一分析，并对推动其发展作初步的对策研究。 一、城市管理综合执法的发展历程
上世纪80年代初，为满足上海城市建设和管理发展的需要，上海的行政管理机构从70年代的3个猛增到10个以上。相应地，行政执法队伍也大量涌现。有一个时期，几乎每立一部法就要建一支执法队伍。到上世纪90年代末，仅城建系统就有专业执法队伍6支。
为克服专业执法的不足，上海逐步推进行政执法体制的改革。1993年，在静安区试行综合执法试点的基础上，借鉴香港和一些发达国家的“一警多能”城市管理的经验，依据《上海市人民警察巡察条例》的授权，实行了巡警综合执法。 自1997年始，市委确立了综合执法体制“三步走”的工作方针。据此，同年市人大常委会修订了《上海市街道办事处条例》，在全市99个街道分别组建了街道监察队，实施简易程序的综合执法，为构筑基层综合执法为主的城市行政执法体系打下了基础。
2000年7月13日上海市第十一届人民代表大会常务委
员会第二十次会议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》，同意在本市部分区进行以市容市貌管理为主要内容的综合执法试点。同年9月20日上海市人民政府发布第88号令《上海市城市管理综合执法暂行规定》，明确试点区设立区城市管理监察大队，并具体规定了区城市管理监察大队的职责和处罚权限等。同年12月1日，上海在黄浦、徐汇、普陀和浦东新区等区进行城市管理综合执法的试点。
为进一步推进城市管理综合执法，在试点的基础上，上海市人民政府于2004年1月5日发布沪府发［2004］3号文件《上海市人民政府关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》，明确了区县城市管理相对集中行政处罚权工作的指导思想、基本原则、职权范围、实施机构、协调机构、工作要求、实施时间等。同日，上海市人民政府还发布了第17号令《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》，进一步具体规定了区城市管理监察大队的职责和处罚权限等。这标志着上海市城市管理综合执法工作在全市各区县全面展开。
2005年6月上海市人民政府发布沪府发［2005］20号文件《上海市人民政府关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》，规定了市级层面城市管理相对集中行政处罚权的范围，并决定在市市容环卫局增挂上海市城市管理行政执法局(简称市城管执法局)牌子，实行“两块牌子，一套班子”。市城管执法局是负责全市城市管理相对集中行政处罚权工作的行政机关，具有独立行政执法的主体资格。市城管执法局下设上海市城市管理综合执法总队，受市城管执法局委托，承担相对集中行政处罚权工作的具体事务。至此，上海市已在全市各个层面上基本形成城市管理综合执法的格局。
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二、城市管理综合执法的综合优势
自2000年起的城市管理综合执法，至今已有近5年的历史。经过5年的实践，城市管理综合执法已显示出其优势，笔者将其归纳为五个性：
1.综合性。城市管理综合执法的范围相当广，已经涵盖了市容环境卫生、市政工程、绿化、水务、环境保护、公共交通、工商行政、城市建设、城市规划、房地产等十项管理中的违章行为行政检查、行政处罚，基本包含了城市管理的各个方面。
2.长效性。城市管理综合执法具有较为完整的执法体系，权利清晰、综合执法。它追求的是长效管理而不是短期效应。特别是，近年来一些区城市管理监察大队(如，普陀区城市管理监察大队)在城市管理综合执法社区网格化管理、相关部门信息共享机制等方面作了有益的探索和实践，有效地巩固了城市管理综合执法的成果，提高了综合执法的长效性。
3.简易性。城市管理综合执法中涉及到大量的在一定区域内存在的、情节较轻的、查处难度不大的违法行为，但往往是一种违法行为涉及多个专业执法部门。过去，处罚这类违法行为因为涉及的处罚部门多，往往是“七八顶大盖帽、管不住一顶破草帽”，执法程序比较复杂。综合执法较好地解决了这个问题。大都可采用一般程序与简易程序的方法来处理这些违法行为。从而简化了执法程序、降低了执法成本。 4.独立性。城市管理综合执法的主体是以自己的名义行使专属权力(其权力自专业执法部门移交后，原专业执法部门不再行使这些权力。当然，交叉的情况除外。)，并独自承担相应的法律责任，是独立行使法律赋予职责的执法主体，具有行政执法主体资格。这与以前的联合执法是完全不一样的，独立性特别明显。
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2.城市管理综合执法与基础管理的关系
当初成立城市管理综合执法部门的指导思想是管理与执法分离。但实践中出现了较为严重的执法与管理的矛盾。主要表现为，重执法轻管理，执法代替管理。不少管理部门忽视了日常的管理，把管理的责任推向执法部门。社会舆论也把管理上的一些问题归咎于执法部门。这些都加重了城市管理综合执法部门的执法难度。
最近，笔者对城市管理综合执法部门的日常工作进行了调查。城市管理综合执法部门有百分之八十至九十的精力用在对跨门营业、乱设摊等执法上。所采取的主要手段是一个字“赶”，于是“猫捉老鼠”式的游击战就经常出现在街头巷尾。把乱设摊人员从大马路赶到小马路，再从小马路赶到住宅小区，又从住宅小区赶到大马路上。或者把乱设摊人员从这个区赶到另一个区。这样赶来赶去，治标不治本。同时，目前各区县城市管理综合执法部门的人员配备严重不足，就是“赶”也只能抓好重点地区、重点地段。况且，这还是城市管理综合执法部门无奈的办法，也有损城市管理综合执法部门的形象。如果城市管理各部门加强基础管理，就能在根本上解决这类问题，从而大大减轻城市管理综合执法部门的压力，也能提高城市管理和执法的整体水平。
城市管理与执法是一个综合系统，管理是执法的基础，执法是管理的最后一道防线。加强基础管理、提高基础管理的水平和质量直接影响着执法工作。由于忽视基础管理而出现的执法代替管理的趋势，应该引起有关方面的重视。 3.城市管理综合执法与区域管理的关系
对一个区县而言，区(县)级层面的城市管理综合执法部门要对全区(县)进行执法离不开与各街镇的配合。区城管大队作为区城市管理综合执法部门对全区进行综合执法。
各街镇在对本区域进行城市管理的过程中，也经常需要区城管大队的介入，通过执法来促进管理、提高管理水平和质量。在实际工作中，由于区城管大队与街镇都是相对独立的主体。
所以各自为政的现象较为突出，条块矛盾较为严重。街镇反映“叫不动”城管大队，城管大队反映街镇不配合。如此互相埋怨，影响了城市管理的综合执法。
这几年一些区县在工作实践作了有益的探索。如，普陀区城市管理监察大队与区域内的曹杨新村街道、甘泉路街道等街镇开展了城市管理社区综合执法网格化管理的探索。综合执法网格化实现了对全区城市管理综合执法的全覆盖和全方位。全覆盖是指空间上，或者说地域上的全覆盖。把一个街镇划分成若干个块、片等更小的区域，明确岗位职责和责任人，使条——区城管大队与块——街镇在这些区域有机地联合起来执法，整个综合执法覆盖全区。全方位是指执法内容的全方位，涉及城市管理综合执法的工商、公安、市容、城管等部门在街镇区域内，通过“主动(各相关部门主动参与)、联动、互动”的形式全方位地综合执法。但这是在少数街镇进行探索，要解决全市层面上的问题还需市有关部门采取必要的措施。
四、城市管理综合执法的对策措施
针对目前城市管理综合执法存在的矛盾和问题，笔者提出以下对策措施： 1.理顺执法体制
从长远着眼，要进一步解放思想，转变观念，结合政府的职能转变，理顺城市管理执法体制，打破原有执法机构设置的格局，彻底解决执法职能交叉的顽症，根据社会改革发展需要区分行政审批权和执法权，使权力主体、监督执法主体相分离，从体制上形成一种行政处罚相对集中、执法机构
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相对独立、权力主体相互制约的格局。
从当前着手，可重点解决第一次专业执法移交后遗留下的问题。比如，将房地产、城市规划等管理中行政处罚部分彻底剥离给城市管理综合执法部门。房地产、城市规划等部门只进行行政许可、行政审批，不实施行政处罚。加强城市管理综合执法部门的队伍建设，扩大其编制(可将其他专业执法部门的编制随执法职能的移交，同时转移给综合执法部门)，进一步强化城市管理综合执法部门的职能，将所有城市管理中涉及到行政处罚的事项移交城市管理综合执法部门。 2.健全运作机制
要系统研究、潜心探索和建立健全城市管理综合执法的运作机制。要不断提高城市管理综合执法的效率、巩固执法的成果、实现长效管理，必须建立必要的运作机制。 建立城市管理综合执法与基础管理、行业管理之间有效的互动机制。城市管理综合执法与基础管理、行业管理有着天然的联系，而且互相影响、互相制约。因此，建立执法与管理的互动机制十分重要。要理顺和确定管理、执法各自的职责，既要杜绝以执法代替管理、也要避免以管理取代执法。要侧重于解决问题产生的根源，并在严格管理、严格执法上下功夫。
在此基础上，建立管理与执法的定期研究、沟通制度，不断改进各自的工作，不断协调管理与执法的矛盾，不断提高管理与执法的水平。
建立城市管理综合执法与街道镇区域管理(社区管理)之间有效的互动机制。社区是城市管理综合执法的主阵地。社区管理的成效直接影响着城市管理综合执法的成效。因此，要密切社区管理与综合执法的联系，建立有效的互动机制。普陀区甘泉路街道、曹杨新村街道探索的“社区综合执法网格化管理”是一个很好的互动机制。社区综合执法网格
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化管理的基本组织机构是，建立一个街道有关领导、有关科室领导和区有关部门派驻街道的机构(如，房地办、交警支队、市容所、绿化所等)组成社区综合执法网格化管理联合性的组织。同时，将社区道路和住宅小区划分成相互沟通、相互联系的网格，在网格内实施定路段、定时间、定责任、定人员的运作模式。在综合执法时，采取联动的方式，优势互补，资源共享，在管理区域内不留空白点。同时，在社区建立各专业执法部门间的双向、多向告知制度，利用网络、电话等工具相互进行信息传递。
此外，还应建立城市管理综合执法评估机制、监督机制和反馈机制；执法队员能进能出、干部能上能下的人才流动机制等。
3.加强法制保障
目前，区县城管大队的执法依据都是从其他专业执法的法律中分离出来、移交过来、拼凑起来的，还没有一部有关城市管理的综合性法律，能依据的法规也不健全，因此执法过程中执法“武器”或缺、执法没有权威性。城管执法只有罚款、暂扣物品等简单的手段，起不到威慑作用，象乱停乱倒、乱贴乱画之类的城市“牛皮癣”等现象，屡禁不止，就是没有根治的办法。笔者认为，执法的权威性来源于法律的权威性，执法的有效性信赖于执法的合法性。因此，要尽快改变现状，以确立综合执法的法律地位为核心，以取得强有力的综合执法手段为抓手，以清理修订相关的地方性法规、规章为基础，建立一套科学可行的综合执法法制保障机制。要对现有的涉及市容市貌的有关专业执法依据进行整体清理。在条件成熟的时候，及时制定一部城市管理综合执法方面的地方性法规，进一步确立综合执法队伍的法律地位、执法手段和执法程序等。 4.提高现代化程度
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城市管理综合执法要紧跟现代化建设的步伐，用现代化、科技化武装城市管理综合执法。比如，将现代信息技术运用到城市管理中来，建立城市管理监察信息系统，强化信息的收集、整合、利用，提高城市管理综合执法的有效性，提升城市管理综合执法水平。
充分利用电子政务系统，建立相关的信息联系制度，实施集中行政处罚权的有关部门要及时将审批的许可事项、管理中需城市管理综合执法部门行使行政处罚的事项等告知综合执法部门，综合执法部门做出的行政处罚决定也应当及时告知城市管理相关部门。再比如，加强城市管理综合执法的中央指挥、通信联络、现场取证、机动应变等方面的技术装备，提高综合执法的机动能力、应变能力、快速反应能力。 此外，要呼吁全社会理解支持城市管理综合执法工作。要倡导全体市民牢固树立现代城市文明观念，提高市民参与城市管理的主动性，把政府的导向性变为市民的自觉性。同时，要通过一定的途径和机制建立增进市民在城市管理上的知情权、参与权和管理权，广泛吸引市民参与现代城市管理。
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