建立健全土地承包经营权流转市场的机制设计

建立健全土地承包经营杈ｉｉｉ｝转市场的机制设计　◎杜明义赵曦　摘　要：机制设计可以弥补市场的缺陷，促进市场配置的效率与公平。文章阐述了机制设计理论和我国土地流转市场存在的流　转制度不完善、规制机制不健全、市场主体不明晰、市场信息不对称、市场竞争不充分、监督评估不规范等制度机制缺陷，认为建立健　全土地承包经营权流转市场、提高土地配置效率、维护农民土地权益应从健全法律制度，完善规制机制。明确市场主体。建立市场中　介，搭建交易平台，完善社保体系等方面进行设计。　关键词：土地承包经营权流转市场机制设计　十七届三中全会指出：“建立健全土地承包经营权流转　制很难保障效率与公平，常常不能达到我们满意的目标。王一　市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、　江认为市场“本身也要设计。也需要证明”。饼因此。应对市场进　转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的　行　十，并设计－一些机制补充市场机制，促进其配置效率最大　适度规模经营”。全会明确指明了在新时期要建立健全市场机　化和社会相对公平。　制推进土地承包经营权流转（以下称土地流转），发展适度规　机制设计理论认为在既定目标下，可以设计出机制，使　模经济，这必将促进在成片的土地上用现代化的管理、技术和　信息的交流通过参与主体或通过信息中心进行，信息中心根　工具发展现代农业，改变农业经济结构；同时把一些农民从土　据所收到的不同信息组合产生不同结果，促使自利的个体在　地上解放出来发展非农经济，改变农村产业机构，促进我国从　博弈中选择某种激励机制来透露其信息，并使经济主体达到　传统农业向现代农业发展，促进城乡统筹发展，早目实现全面　总体福利水平最大化。其中拍卖是较好的机制。拍卖中交易者　小康社会的目标。我国农村从１９７８年土地承包后就开始了一　对其拍卖品价值拥有私人信息，有效的交易制度方式是双重　些需求诱致型的土地流转创新。促进了农村经济的发展。但土　拍卖ｆ买方和卖方报出买价和卖价Ｊ。随着交易者数量的增加，双　地流转不规范．土地流转价格严重低于实际价值，损害了农民　重拍卖制度将越来越有效地加总私人信息最终所有信息将反　的土地权益，也降低了土地资源配置效率。理论和实践已证　映到均衡价格中。０机制设计主要解决两个问题：一是信息效　明，市场常常是有效率的资源配置机制，建立土地流转市场机　率。制度设计促使经济主体信息公开，减少信息不对称。当然　制已是必然选择。但也要认识到市场也存在许多缺陷，不一定　机制在设计和执行中的信息传递也要花费成本，因此，机制设　达到我们预期的目标。因此，还必须要建立配套的措施来健全　计中信息空间的维数越少越好。二是激励桕容。当信息不充分　市场机制，才能促进市场配置的效率与公平，实现土地流转要　并且直接控制不可能或不恰当时，可以采用分散化决策的方　实现的目标。　式来进行资源配置或作出社会决策。在制度或规则的制订者　一、机制设计促进市场配置的效率与公平　难以了解所有个体相关信息的情况下。所要制定的机制要能　机制设计理论主要由２００７年度潜贝尔经济学奖得主赫　够给每个参与者以激励，使参与者在追求个人利益的同时也　维茨、马斯金和迈尔森完成。机制设计理论是博弈论和公共选　达到机制所制定的目标。　择的综合运用，是新制度经济学的重要理论之一。机制设计理　可见，市场配置资源是具有效率的，但现实的市场是有　论主要研究在自由选择、自愿交换、信息不完全及决策分散化　缺陷的，因此，当市场机制能够解决资源优化配置问题时，应　的条件下，设计一套激励机制来达到既定目标的理论。“１机制　该让市场来解决，同时，要促进市场配置效率与公平，还需要　设计理论认为，市场是能使资源达到较好配置的机制，但现实　分析市场存在缺陷的基础上。设计一些有针对性的机制来补　的经济运行中信息不完全、个人偏好不桕同、市场竞争不一定　充市场机制，这对建立健全土地流转市场的机制设计具有非　充分。市场配置资源很难达到帕累托最优。同时，由于存在市　常重大的指导作用。　场失灵，如机会主义、资源破坏、社会分配不公等，因此市场机　二、土地承包经营权流转市场的制度与机制缺陷　一２７—　机制设计理论指出，市场机制是有效率的资源配置方　力转移难度大。　式，应建立健全市场机制来配置资源，但要考虑市场建立的制　（三）市场信息不对称，市场竞争不充分　完善的信息是市场实现帕累托最优的关键。目前土地　流转交易常通过农民、村千部、地方政府和开发者粗略的　协商来进行，还谈不上通过市场价格信息来判断。农民对　政策、市场信息的了解主要靠有限的熟人来获得，信息有　限；村干部常常有自利打算；政府常常忽视正确的评估和　约因素与市场本身的缺陷。随着改革的深入发展，土地流转市　场有加快趋势，这必将有利于提高土地资源配置的效率。维护　农民土地权益，促进小康建设的步伐，但土地流转市场顺利建　立的制约因素还大量存在，现有土地流转市场存在的制度与　机制缺陷也暴露出来。　Ｉ—Ｊ流转制度不完善，规制机制不健全　法律制度是土地流转市场建立健全的前提保障。目前，　市场的价格；开发者要隐瞒信息。这必然造成农民同其它　主体的信息严重不对称。充分的市场竞争才能保障市场的　《农村土地承包法》等法律提出可以进行土地流转，但对土地　流转的办法和措施没有具体界定，尤其是对土地流转市场建　立没有界定。土地流转应是市场行为，但现实中常常受到行　政过多干预，影响了土地流转的市场供求价格机制。施蒂格　勒在其著名的“俘虏理论”中认为政府规制在很多场合并不　符合公共利益，受规制者往往利用各种方式使规制者与其合　作，使“寻租”成为可能。　因此，常出现地方政府通过行政方　式低价推动土地流转给开发者现象。按国家法律规定，农村　集体土地常常由地方政府在乡村的延伸组织，即村委会管　理。村千部负责村委会，村干部不是国家千部，没有行政升迁　激励，加上收入低，常通过寻租低价流转土地。由于地方政府　和村委会积极介入，导致一些土地低于市场价格流转给一些　开发者，甚至于一些地方政府和村委会通过以租代征方式，　也就是名义上是土地流转，实际上就是征用土地方式来获得　廉价土地，然后提供给开发者，形成了“土地流转陷阱”，损害　了农民的土地权益，也造成了过度违规流转土地，浪费了土　地资源。　（二）市场主体不明晰，要素市场不完备　市场交易应该有明确的交易主体，但在现实的土地流　转中，农民的交易主体权利常常被剥夺。我国《农村土地承包　法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，　由村集体经济组织或者村民委员会发包”。在现实中，集体土　地所有权主体常常由村委会负责，是一个菲人格化主体，实　际所有权主体不明。因此，村干部常常获得了土地处置权。农　民土地承包经营权要流转，必须要由村干部作主，农民不是　具有话语权的市场主体，土地权益常受到损害。土地流转市　场需要资金、技术、人才和人力要素市场等。但现实土地流转　中，农民想自己通过土地流转来进行规模经营，最大的瓶颈　就是资金匮乏，外来开发者常常也资金不足，很难使开发项　目顺利完成；土地流转的规划者、技术人才缺乏，土地流转规　划和具体开发等技术不足问题也突出。此外，农民土地流转　后要从事具有科技含量高的种养加业，职业培训常跟不上；　规模经营后．农民工的培训和就业市场还不成熟，剩余劳动　一２８一　配置效率。在现实的土地流转中，市场主体不明晰。政府管　制不规范，实际能获得土地开发权的常是通过寻租获得　的，资源常常没有流转到最具有效率的开发者手中，缺乏　竞争机制。有些地方，土地流转的条件还不充分，参与流转　和开发的积极性还不高，竞争也有限。　（四）监督评估不规范，社保体系不全面　监督评估机制对完善土地市场机制有重要作用。在现　实的经济中，基本上还没有正式土地评估组织。土地价值　要在评估的基础上进行协商交易，才能获得合理土地收　益；土地价值在评估基础上放在市场上招标、挂牌或拍卖　才可最大化土地收益。土地流转中，土地管理部门受地方　政府管理，加之有关法律不健全，对不合理的土地流转很　难进行公正审批、监督和仲裁，对土地流转后开发者的规　模经营状况还没有健全的评估跟踪机制；农民市场主体模　糊，同其他主体之间信息不对称和谈判不对等，很难监督　维护自己土地权益和土地资源的保护。社保体系是促进土　地顺利流转的终极保障。我国《宪法》规定：“中华人民共和　国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国　家和社会获得物质帮助的权利”。但广大农村目前还主要　以土地为社会保障，基本上还没有建立起社会保障体系。　土地保障很脆弱，很多农民不具有负担高昂的就医等能　力。土地流转后，农民土地保障功很可能会失去。　三、建立健全土地承包经营权流转市场的机制　设计　机制设计理论指出，机制设计必须根据既定目标，寻　找合适的博弈规则来实现。我国在实践中选择了通过市　场来流转土地，针对土地流转存在的制度与机制缺陷，就　应健全法律制度，完善规制机制，明确市场主体，建立市　场中介，搭建交易平台，完善社保体系等来建立健全市场　机制，促进土地流转市场配置的效率与公平，才能早日实　现小康社会的目标。　（～）健全有关法律制度，确立市场流转前提规则　首先，应制订《土地流转法》，保障土地流转要在农民意　上。１６１要把地方政府的政绩考核同合法保护土地流转，维护　愿，土地使用性质不变，国家粮食安全，农民生存、生产和发展　农民土地权益，保护耕地资源，促进粮食安全结合起来，形成　不受影响的前提下进行。土地流转要引入市场机制，流转地价　激励机制　应建立严格的土地监督仲裁机制，土地资源管理　应充分体现土地的用途级差和区位级差，要考虑农民的就业　部门在管辖上可以独立于地方政府，由国家专门的土地管理　和社保。　部门进行垂直管辖，严格管理；土地要进行确权登记。严格流　对土地流转过程和后期的评估　其次，应从法律上明确农民有效土地产权。一是要保障具　转审批制度，防止违法流转，有土地使用层面的产权持有人，使农民对土地具有可靠的占　验收严格把关，严防土地用途改变。同时，应加大地方法院对　有、使用、收益和合法的处置权，　使农地证券化、资本化，保障　农村土地案件的审查，或成立专门的土地法庭，严格司法。此　土地顺利流转，防止土地权益流失。二是从法律上保障村小组　外，对土地流转中生产非粮食作物的种养规模经营者，要优　土地合作社为农民土地集体所有权主体。目前所有权主体常常　是一个村（大队），各村小组之间矛盾多，协商成本高，监督难，　而村小组相对是一个利益共同体，因此，土地所有权主体以村　小组为宜。农民自己成立专门的村小组土地合作社，依法注册　登记，取得法人资格，能独立承担法律责任，成为有话语权的市　场主体。土地合作社制订章程和各项管理制度；选举产生理事　会和监事会；选举一名理事长为法人代表；确定成员大会具有　最高权力，有关土地重要问题通过成员大会共同讨论决定。同　时，农村还可成立土地合作社联合体，每个小组为联合体的成　员，共同协商土地流转等问题，保障农民土地权益。　第三，应完善《村民自治组织法》等法律，从法律上确定　村委会只具有宏观管理的权力，负责国家政策指导和公共秩　序维护，使党政和经济分开。　第四，从法律上规范好转移落户到城镇和城市的农村劳　动力同农村土地的关系。《农村土地承包法》规定：承包期内，　农民全家迁入小城镇落户的，可以保留土地承包权，允许进行　流转；全家迁入设区的市，转为非农户口应把承包地交还集　体。前者意味着农民全家如果领取了常住户口，承包期到后应　把承包地归还集体。但目前有些地方进行现代农业开发，进行　乡村城镇化建设．全村都转化为城镇居民后．应保留农民所有　的土地产权。后者应该赋予迁入设区的市的农民在承包期内　土地流转等的收益权，以激励农村剩余劳动力的转移。这样更　好解决土地流转后农民异地转移后如何处理土地的问题，保　护好转移农民的承包地权益，也维护了农民集体土地权益，有　效促进二元经济结构的转变。此外，应完善《土地管理法》等法　律，把土地流转中可能涉及到国土、农业、林业、水利等众多职　能部门的法律和政策协调化。　（二）完善政府规制机制，严格市场流转监督仲裁　在政府规制上．要公正地从保护土地供求等多方利益　出发．履行宏观土地管理的职责，而不是积极介入土地的收　益分配。因此，政府要把工作的重点放在在统一规划，明确土　地产权，政策引导，调节仲裁，确保土地流转秩序与配置规范　惠税收；对种粮食作物的农民，包括规模经营的种粮大户进　行保护价格收购或补贴，使其收益与生产其它农产品的收益　大体相当。　（三）确立土地合作社市场主体，鼓励合作组织参与规模　经营　２ＯＯ７年７月ｌ目，《农民专业合作社法》问世，说明农民　专业合作组织是能独立承担法律责任的法人。土地合作社是　农民土地管理和经营的组织。土地所有权有了明确的主体，就　能保障其它权能的发挥，促进土地收益增加，减少租值耗散。　在土地合作社的管理和经营下，首先　应对土地进行规划整　理，有利于进行规模经营。其次，尽量通过股份制方式进行土　地流转，进行有特色的现代农业开发，形成种养规模经营。尽　可能地通过村小组的其它的专业合作经济组织来经营，也可　通过龙头公司＋专业合作组织＋农户的模式来经营。通过土　地流转，一是要保障农民的土地租金收入。二是尽量让农民参　与土地流转后的农业规模经营获得工资收入。三是通过制度　安排使农民参与土地开发后的利益分红。四是通过多种方式　为农民办理保险。在条件允许的地方。土地合作社应协助有关　部门推动土地向开发者集中，非农产业主要向园区集中，农民　向城镇集中，有效推进城乡统筹发展。此外，土地合作社还要　协助有关组织和机构，建立农民的社保体系，对农民进行职业　培训，有效转移剩余劳动力。　（四）建立健全市场中介，完善要素市场，搭建交易平台　首先，要建立土地评估事务所，解决土地价值信息问题。　土地的价值在交易之前进行评估，可以在交易中形成合理交　易价格。土地估算价值要体现土地生产力价值，还要包括社会　效用价值，如就业、生存保障和社会福利的价值，同时要考虑　土地的用途、区位祀预期价值。因此，对土地流转的期限最好规　定为三到五年，给农民在重新签约时获得土地新价值的机会。　其次，应建立土地经营公司。在农村土地流转中，供求信　息在空间分布上较分散，传递设施和手段滞后。因此，搭建一　个交易平台，降低信息成本、减少逆向选择和道德ｌ风险。土地　一２９—　经营公司是承担土地的招标，挂牌或拍卖交易场所。农民土地　该地生存下去来决定是否领取该地的常住户口。　在土地合作社的规划管理下进行评估后，获得较真实土地价　第三，社保体系是核心。应采取“因地制宜，量力而行，形　值，百瑶Ｉ交易中，１５招标，挂牌或拍卖。开发者要搞规模经营开　式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养　发，就不再花费较多成本到处寻找土地，寻求政府批租，而是　老、医疗、生育、伤残等保险。可以先通过建立“承包地＋个人　　承包地有保障功能，土地流转后开发者同政府　到交易中心获得。开发者发现合适的土地后，可进行土地价值　账户”的模式。积累社会保障基金，最后　评估，进行成本核算可运作后，就可在交易中心成交，也可进　应该通过多种方式为农民办理保险，土地成为单纯的生产要素。此外，　行一些谈判达成均衡价格。当然，开发者也可把自己需要的土　向单纯的“个人账户”式转化，地信息挂在交易中心，有意愿要流转土地的农民可在这里来　土地对农民后代有保障功能，对农村的农民子女和土地流转　选择比较后与开发者进行交易。其中，拍卖是最能使农民土地　后进入城镇的农民子女应该提供和城市同等教育，让他们有　　权益最大化的一种交易方式，通过多方的价格博弈，把流转交　良好的人力资本投资。易价格达到合理的均衡。土地流转要在相关部门的监督审批　总之，土地承包经营权流转市场机制。只要本着科学　下进行，并签订书面流转合同。此外．土地经营公司也经营土　发展观的要求，以保护农民相对公平土地权益，提高土地　地流转开发后的果园、鱼塘等的经营权的转让，农林牧渔产品　配置效率，早日实现小康社会为目标，以完善的法律制度　的定单、期货交易等业务。　和规制政策为前提保障，以明确的市场主体和完备市场中　第三．要建立土地融资公司，解决土地流转的资金问题。　介为基本保障，以有效的社保体系为终极保障，就一定能　　土地融资公司资金来源可以由国家支持农业的资金、地方政　建立健全起来。府的农业发展基金、社区土地基金以及储蓄资金等组成。公司　可以成为地方农业银行或农村信用机构中一个特殊业务部　门，可以收购土地流转后的土地和开发项目进行转租或转卖，　参考文献：　ｆｌ１田国强，经济机制设计理论与信息经济学，选自《经济　还可以从事相关保险业务活动。　第四，应建立技术和规划服务机构和劳动力培￣ｌｌｇｌ转移　学与中国经济改革》，上海人民出版社１９９５版；　机构。土地流转后的现代农业开发中必须要进行规划设计，开　【２ｌ张云阶。机制设计理论一２ＯＯ７诺贝尔经济学奖获得者　发的项目也有较专业的技术要求，因此应建立这些相关的服　埃里克玛斯金，新视野２Ｏ。７年第２２期；　务机构。土地流转后，农民要转为现代农民，也需要知识和技　【３ｌ何光辉、陈俊君。机制设计理论及其突破性应用一２００７　　术。舒尔茨认为，二元经济结构的转变关键在于传统农业的现　年诺贝尔经济学奖得主的重大贡献，经济评论２０Ｏ８年第ｌ代化，传统农业的现代化关键在于农民对现代农业科技这些　期；　现代生产要素的接受。因此，在土地流转中应对农民进行相关　【４】刘峰，不完全信息、激励与机制设计理论一２ＯＯ７年度　的科技培训。土地流转后，随着农村产业机构调整，还要对一　诺贝尔经济学奖述评，光明日报２００７年ｌＯ月３ｏ日；　些农民进行非农的职业培训，同时对一些农民进行其它职业　培训进行异地转移就业。　【５恫立胜，规制政府的理论范式与制度选择，社会科学　２００５年第７期；　ｆ６ｌ赵曦等著，（ｉｌｌ渝经济协作建设研究》，中国社会出版　社２０ｏ５年版第４７页；　（五）逐步建立城乡统一就业等制度，完善城乡统一社保　体系　首先，目前农民的就业，社会保障等被捆绑在土地上，要　【７畅新荣，论我国农村土地制度的进一步改革与完善，　推进土地流转，应该逐步建立起城乡统一的就业、就学、就医、　理论探讨２０Ｏ２年第２期；　养老、户籍等制度和城乡统一的社会保障体系。其中，就业是　【８１邓大才，农户土地承包权的性质变革及制度选择，东　主体。土地流转后，开发者应该为农民解决就业问题，或进行　方论坛２００。年第４期。　职业培训进行异地转移，使农民更具有生存和发展能力。应该　让进城的农村劳动力在企业招工等方面与城市本地职工处于　平等的地位。　其次，户籍是关键。长期以来户籍制度阻挡了农民到城　●作者单位：１．康定民族师专经管系　ｌ！ｔＪｌｌ康定６２６００１　２．西南财经大学西部经济研究中心　成都６１００７４　市安家就业，应采取灵活的户籍制度。可以让土地流转后的农　民进入城镇后，先获得该地的暂住户口，然后根据自己能否在　一３０一