工程建设投资概算管理的现状与前瞻

窦晓岚

在工程建设的整个流程中，工程概算处于特殊位置，起着承上启下的作用。建设项目由设想到实现，概算是对前期决策工作的投资总结，是项目实施工作的总费用计划。对工程概算的管理，始终是决策机构和建设单位共同关心的问题，不论是财力投资，还是企业投资项目，概算管理的思路、方法仍在不断研究、摸索。目前工程建设概算管理，因投资主体不同、管理制度不同、投资控制的方法和深度不同，所采用的模式也有不同。

一、工程投资概算管理的现状

随着工程量清单计价制度改革，传统的“三算对比”（概算、预算和决算）向“二算对比”（概算、决算）转变，现在的概算同时承担了原概算和预算的功能，保持了原概算作为投资控制目标的功能，在编制深度上介于原概算和预算之间。根据资金来源、建设主体的不同，概算管理模式迥异：

1.企业投资项目，以大型房地产开发企业为代表，以财务、成本管理为核心的概算管理模式。工程投资项目成本管理是企业管理系统中重要的组成部分，概算管理只是其中一个环节，其制度建设较成熟，造价管理力量较强，并辅以成本控制系统软件，在纵向、横向都有严格的控制手段。设计单位为企业编制的概算往往仅作为参考，更多的

意义在于设计方案竞标，企业造价工程师会根据企业自身的规定重新编制概算作为目标控制成本。由于企业会自行采购建筑材料、设备，以及专业工程发包，新编概算的编制摒弃传统的费用分类方法，更多地与合同管理、财务制度相结合，采用统一的分类和编号。

2.以建设财力资金为主的投资项目，以区县财力项目为代表，改进型概算管理模式。随着代建制和“基建零余额账户”制度的实行，项目法人的实施意义已虚化，代建单位（项目管理单位）负责项目概算的具体实施，财政局由“拨款”转变为“授权支付”，概算体现出的投资计划更加明确、详实，反作用于发展改革部门对概算的批复从总额控制到更加明细和具体。由于建筑、安装工程大部分采用施工总承包的方式，专业施工作为分包，不与建设单位直接签订合同，因此建安工程费仍以总价控制为目标，而工程建设其他费用则需列项清晰，合同费用归类明确。

3.国有投资经营型企业投资项目，资金来源主要为政府注资和银行贷款，主要投资项目为城市基础设施和公共服务设施，采用传统型概算管理模式。投资管理仍以政府为主导，企业运作为主体，概算的编制和管理沿用传统模式，投资控制仍以批复总投资为目标。

以上三种概算管理模式情况比较如表1所示。

二、工程投资概算管理的前瞻

在计划经济时期，以及改革开放初期，建设项目的管理基本上是建设单位和施工单位的二元结构形式，以施工单位为主，建设单位负

表1 三种概算管理模式情况比较

比较内容 典型投资 项目 成本管理模式 房地产企业 投资项目 面向合同、财务的特 征 责任目标成本管理 销”的费用管理 的费用证据管理 投资控制 强 意识 在规范基础上改概算编制 企业内部规范 进，二类费用明确 实施过程 以企业内专业人员管理 投资控制 各项合同费用控制 二类费列项费用深度 控制 主要超投资价格波动，风险小 风险因素

风险较小 风险大 不可预见因素， 方案调整， 总投资控制 为主辅助投资监理 代建单位协同 财务监理管理 概算建安工程费、批复概算 建设单位为主，辅以财务监理 传统编制方法 一般 弱 改进型管理模式 区县财力 施、公共服务设投资项目 施项目 “先预算，后报以完成项目为主传统管理模式 大型城市基础设责协调其他单位，共同努力，实现建设设想和目标。概算费用的列项也就分为二类：一是建安工程费，即用于施工单位进行建造的费用；二是工程建设其他费用，也就非建安工程费，是建设单位支付的费用。

进入社会主义市场经济后，社会生产分工日趋专业化、独立化，参与建设项目的单位结构也日臻多元，项目管理逐渐转为建设单位为中心。施工总承包向总承包管理转变，主要的建造任务由专业施工单位完成。参与工程建设的其他单位在原有的勘察、设计单位的基础上，增加了施工监理、检测、监测、财务监理、结算审价、动拆迁管理等等单位，工程建设其他费占总投资的比例也逐渐提高。

在现行政策条件下，建设项目概算管理的三种模式仍将长期共存，差异也将存在，各种模式可能在内部进行调整。

企业投资项目本着利润最大化原则，仍将在成本管理上做进一步优化，减少不必要的支出。财力投资项目的概算管理在现有基础上将更加细化，管理力度将逐渐从工程建设其他费用向建安工程费转移。

城市大型基础设施和公共服务设施的建设是固定资产投资的主体，虽然建设时有一部分资金来自银行贷款，但最终是财政资金承担，做好该类项目的概算管理工作，是对纳税人利益更好的保护。随着上海市行政审批制度改革的深入，投资建设领域的制度建设将日臻完善，投资管理的力度会不断加大，概算管理模式也会不断改进。工程概算的总体框架不会有大的改变，但费用的列项、计取、支出，以及审计上会有所改进：

一是规范化：在费用的分类上将更明确，建安工程费不再限定在施工单位费用范围，而会更多从工程本身考虑。工程建设其他费用的列项和计算将本着“费从法计”的原则，这个“法”包括国家、部委、上海市以及相关局、委、办制定和颁布的法律、法规、规章以及各类文件的范围，有法规定则列项，无法则不列，并逐步清除乱收费。

二是精细化：绝大部分费用要通过定额编制概算书，或通过计费标准计算确定，减少概算指标和估列费用，即使使用了指标，应说明其建设标准与范围。

三是专款专用：不再仅以总投资为控制目标，每一项合同费用都应有相对应的概算，并在批复概算的有限范围内支付，减少概算内单位工程费用间调剂的现象。竣工后，决算、概算对比表将成为评价项目完成情况的重要依据，真正做到专款专用。

四是批复概算时效：随着建筑材料市场化、国际化程度的提高，工程造价受世界经济形势的变化影响也越来越大，城市的发展日新月异，科技进步步伐加大，批复的建设方案和投资额很快就会脱离实际。因此，建设项目的行政审批结果应有一定的期限，过了有效期，应重新评估建设方案和调整概算。

综上所述，建设项目要达到预期的目标，充分发挥项目的效益，对建设投资的控制是非常重要的因素，概算管理是做好建设项目投资管理的基础，是有效控制建设投资的关键，建设项目的概算工作应得到进一步加强和发展。