《公共管理学》 第一章导论 一、公共管理 （一）公共管理的起源
1、公共管理、公共行政、行政管理的语义梳理 2、公共管理的意义 （1）公共管理与私人管理 Public private 公共的私人的 差异
权威类型不同政治权威与经济权威 自主性权力不同多元制衡与自主性 追求的利益不同公共利益与私人利益 控制体系不同政府与市场
反映的理性不同多元理性与经济理性 管理的方式不同法的支配与意思自治 公共部门管理与私部门比较
（1）、相同：无论是公共管理还是私部门的管理有很多相似的地方。它们都需要政策管理（包括制定目标规划、实施方案、执行与评估问题）；都要涉及内部资源的整合与管理问题（如人力资源、财政资源、信息资源、组织资源等），都要处理和管理外部关系。
（2）、差异：公共部门管理与私人部门有相似性，但亦有本质差异，主要表现在政治权威与经济权威、多元制衡与自主性、公共利益与私人利益、法的支配与意识自治、政府与市场、多元理性与经济理论等多个方面。
3、公共管理的发展与演变
传统的公共行政→公共管理→新公共管理
新公共管理：以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交
易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，核心点：强调经济价值优先、市场机能、大量使用企业管理哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。
3、公共管理的定义
公共管理是以政府为核心的公共部门 整合社会各种力量，广泛运用政治的
、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和
公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。 二、公共管理学 1、起源：
威尔逊1887年发表——《行政之研究》 四个基本命题
（1）、政府是最基本的组织环境 （2）、主管的功能将是研究的焦点
（3）、研究更有效管理的原则和技术是发展行政能力的关键 （4）、比较法是研究和促进行政领域进展的方法 官僚制理论——马克斯·韦伯
（1）政治与行政二分法——古德诺1900年提出 （2）行政原则——PDSDCORB是行政原则的最佳表现 （3）公共行政即政治学 （4）公共行政即管理学 2、公共管理的研究途径
美国学者波兹曼认为公共管理学可分为两种研究途径：公共政策途径（the policy approach，又称P途径），企业管理途径（the business approach，又称为B途径）。
（1）P途径下的公共管理
P途径强调的是与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关，着重政治与管理层面。学者列恩界定公共管理为政策管理，指具有行政责任的公共官员在某种限制下，对于
政府行动进行政治上有利的诠释
——P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制订权的高级行政主管的管理策略，因此相当重视公共管理的政治面向。
——以研究取向而言，P途径十分重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范取向；研究方法上，大多采用个案研究法。
（2）B途径下的公共管理
——B途径下的公共管理研究也是始于20世纪70年代，企业行政管理学院开始重视工商政策与管理战略，受此影响，一些学者发展起B途径下的公共管理。
B途径下的公共管理与P途径下的公共管理相比，有以下不同之处：（１）前者之课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统；
（２）前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别重视公共组织的特殊性；（３）前者企图与公共行政合流，后者则想要摆脱公共行政，从而形成一个独立的管理领域；（４）前者重视策略与组织间的管理，强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题；
（５）前者主张采用量化分析，后者则采用个案研究法。 第二章公共管理者的角色与知能公共管理者 一、作为一般管理者的角色 1、明茨伯格概括为： （1）古典学派
法约尔提出的计划、组织、协调、指挥以及控制。 古利克进一步以POSDCRB代表公共管理者角色。
2、明茨伯格在《管理工作的性质》一书提出了管理者的十大角色 人际关系方面的角色 着重于人际关系的建立与维系 (1)挂名首脑。(2)领导者。(3)联络者。
信息方面的角色
(1)监听者。(2)传播者。(3)发言人。 决策方面的角色
(1)企业家(2)故障排除者(3)资源分配者(4)谈判者 二、作为公共管理者的特殊角色
1983年魏姆斯利等人在《黑堡宣言》中对公共管理者在民主社会治理中的角色的阐述，最具典范性。
1、执行与捍卫宪法的角色。 2、人民受托者的角色。 3、贤明少数的角色。 4、平衡轮的角色。
5、扮演分析者和教育者的角色。 三、公共管理者的技能
技能，系指后天发展起来的、处理特定的人、事、物的能力。 1.技术性技能 2.人际关系技能 3.概念化技能
概念化技能，系指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力。
4.诊断技能 5.沟能技能
五、面向未来的、具有前瞻力的公共管理者
著名的公共管理大师莫根在《驾驭变革的浪潮》一书中，为变革时代的公共管理者如何进行有效的管理，提出了许多深刻而又具启迪的见解
第三章公共部门的角色
政治学家林德布洛姆在《政治与市场》一书中，认为市场制度是建立在交换关系上，公共部门是建立在权威关系上的。公共部门的显著特征在于它拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。
经济学家斯蒂格利茨认为公共部门与私部门的重要区别在于两个方面：一是经营公共部门的负责人所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治选举过程中产生的；二是政府被赋予一定的强制力，这种权力是私人机构所没有的。简单的讲公共部门与私部门的核心差异在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关
一、市场机制、市场失灵与政府干预 1．帕累托效率 2．市场失灵论
市场失灵是因市场缺陷而引起资源配置的无效率。市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。
（1）公共产品的提供存在致命缺陷 （2）市场经济中的垄断 （3）市场经济的外部性 （4）市场波动与经济的不稳定性 （5）市场经济下的收入不平等 三、市场经济中政府的经济职能 1.提供经济发展的基础结构
2.组织各种各样公共物品和服务的供给 3.共有资源和自然资源的保护 4.社会冲突的调整和解决 5.保护并维持市场竞争 6.收入和财产分配的调节 7.宏观经济的稳定 四、政府治理工具的选择
政府的治理工具，称之为政策工具或政府工具，是指政府将其实质目标转化为具体行动的路途和机制，政策工具乃是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标。1．政府治理工具的形式
方式有十种：
(1)政府部门直接提供财货与服务。 (2)政府部门委托其他部门提供。 (3)签约外包(Contracting out)。
(4)经营特许权(Franchise)。是指由政府核准私部门提供服务，但政府则保留价格之核准权，费用则由使用者付费。
(5)补助(Grants of Subsides)。 (6)抵用券(Voucher)。 (7)市场运作(Market)。
(8)志愿服务(Voluntary Service)。 (9)自我协助(Self-service)。 (10)政府贩售。 2．政府治理工具的选择
视问题情势，政府主观偏好，资源拥有程度，目标的正确性与选择性，对市场依赖程度，相对成本等综合因素而定。
胡德从政治的观点分析政策工具的选择。他认为进行政策选择的时候，通常受制于四个因素：资源限制、政治压力、法律限制以及过去工具选择的失败的教训。
五、政府失灵
政府失灵，由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。具体表现为：
1．成本和收益的分离：过剩和成本提高 2．政策制定的复杂性和低质的政策 3．内部性问题 4．政府组织的低效率 5．另一种分配的不公平
由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权力或特权上。6．寻租
寻租是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。
7．政策执行的无效率
8．所有制残缺
第四章公共部门战略管理 一、公共部门战略管理的性质 1．战略与战略管理
战略(strategy)，是运用和管理所有资源达成目标的艺术，而策略是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。
战略管理为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。
2．战略管理的基本特征 (1)战略管理是未来导向。
(2)战略管理着重于较长远的、总体的谋略。
(3)战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。 (4)战略管理是直觉和理性分析的结合。 (5)战略管理是持续性与循环性的过程。 (6)战略管理是前瞻性和由外而内的管理哲学。 二、公共部门战略管理过程 1．环境分析 2．战略规划 3．战略实施 4．战略评估
三、公共部门战略规划与战略管理
1．战略规划的性质是组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。战略规划的议题有三个基本属性：稀少性、重大性、指导性和长远性。
一个好的战略计划包含四个方面的内容：战略范围、资源部署、机会与威胁、最佳协调作用。1．战略规划的性质是组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。战略规划的议题有三个基本属性：稀少性、重大性、指导性和长远性。
一个好的战略计划包含四个方面的内容：战略范围、资源部署、
机会与威胁、最佳协调作用。
2．战略规划的过程
步骤：发展初步共识、确认组织的法规及使命、进行SWOT分析、确认组织所面临的战略议题、战略选择。
SWOT分析与战略规划是通过了解自己组织的优势(strength)与弱势(weakness)，掌握外部机会(opportunity)，规避威胁(thrends)，从而制定良好战略的方法。一个组织可以有不同的战略匹配和选择。
优势—机会(SO)战略。弱点—机会(WO)战略。优势—威胁(ST)战略。弱点—威胁(WT)战略。
SWOT矩阵由九个格子组成，进行SWOT分析，建造SWOT矩阵的过程有八个步骤：
（1）列出组织的关键外部机会 （2）列出组织的关键外部威胁 （3）列出组织的关键内部威胁 （4）列出组织的关键内部优势
（5）将内部优势与外部机会相匹配，现成S0战略 （6）将内部弱点与外部机会相匹配，现成WO战略 （7）将内部优势与外部威胁相匹配，现成ST战略 （8）将内部弱点与外部威胁相匹配，现成WT战略 第五章公共政策的设计、执行与评估 一、公共政策的性质
1．定义:公共政策是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行动方案或不行动。
特质为：
(1)公共政策乃是公共权威当局所进行的活动。 (2)公共政策的选择行动是一种有意识的行动。 (3)公共政策是问题导向的。
(4)公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动。 2．公共政策的类型 (1)管制性政策
(2)自我管制的政策 (3)分配性政策 (4)重分配性政策 二、公共政策问题的建构 1．政策问题建构的方法
公共政策所处理的问题大多数是结构不良的问题，必须采用革新性的问题建构方法。2．政策问题诊断的误差因素来源:
(1)组织结构(2)意识形态(3)无知(4)信息太多(5)噪音干扰 (6)时间落差(7）规避问题（8）隐避问题（9）虚假问题 四、公共政策执行 1．政策执行的理论模式 自上而下(Top-down Approach)
自上而下的政策执行模式的理论来源于古典行政理论，古典行政理论认为行政组织为集权、层级的和金字塔形的，上下级之间形成指挥与命令的关系，上级负责政策制定，下级负责执行。
自下而上(Bottom-up Approach)。
自下而上的政策执行模式强调应该给予基层官员或地方执行机构自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境。
2．影响政策执行力的因素分析 （1）政策问题的性质 （2）政策执行的资源
（3）政策沟通（有效沟通是政策执行的首要条件） （4）政策执行人员的意向 （5）政府组织结构
（6）政策标的团体的顺服程度 （7）社会、经济与政治环境 2．政策评估的一般标准
(1）效能（2）效率（3）充分（4）公正（5）回应性（6）适当性
第六章公共组织管理
二、传统科层组织及其困境
1．决策权威集中化造成管理的恶性循环 2．专业分工原则的扭曲 3．制式化对组织效能的可能影响 4．遏制组织学习
5．科层价值与民主价值的冲突 6．科层价值与人格成长的冲突 7．防卫型的官僚人格 三、弹性化政府的组织设计
依据工具理性所建构的传统官僚体系是工业革命下的产物，它已脱离现实而无法有效地解决层出不穷的问题，无法应对快速变迁所带来的冲击。
政府结构的弹性化与功能化是当代民主政府的趋势，弹性化的政府结构的特性为：
一是能够适应时代的变化并满足社会的需求； 二是能够迅速地解决问题并提高组织的效能。 1．弹性化组织
弹性化组织，指的是一种扁平化的组织结构，以此去除中层管理者与扩大控制幅度以改善垂直的沟通，管理者的角色不再是指挥与控制，而是教导与树立榜样。
组织规模、组织策略、科技与外在环境乃是影响组织结构的重要因素，组织需视其规模的大小、策略、科技的应用与环境的复杂性来决定组织结构的形态。同时，组织结构弹性化的程度亦需要根据以上四个变数的情况来加以设计。从早期的委员会制到矩阵式组织，以至于目前最新的网络组织，其设计的焦点不外是如何建构更具弹性化与反应力的组织结构。2．委员会制
3．自我包含的部门结构与分离的结构 4．矩阵式组织 5．跨越功能的团队 6．网络组织
四、组织设计：组织学习的观点 1．学习与组织学习
组织学习是为了促进组织的长期效能与生存发展，而在适应环境变化的过程中，对其基本的信念、态度和行为、结构和方式进行调整，从而获取一种面对各种问题持续改善的能力。2．学习型组织的意涵与特征
学习型组织是一种不断在学习与转化的组织，其学习的起点在组织成员、工作团体和整个组织。学习是一种持续性、战略性运用过程，并与工作相结合。学习结果将会导致知识、信念及行为的改变，并可强化组织创新与成长的能力。
圣吉提出了建立学习型组织的五项修炼： (1)系统思维 (2)自我精进 (3)改变心智模式 (4)建立共同愿景 (5)团队学习
第七章公共组织中的领导 一、领导与影响力系统 1．领导的含义
领导乃是领导者在各种环境中系统地影响组织成员行为以达到组织目标的过程，也就是说，领导是与组织成员之间相互影响关系的确立过程。
2．领导的影响方式
（1）合法的要求（2）制约的服从（3）强迫（4）理性的说服（5）理性的信任
（6）鼓舞的诉求（7）教导（8）个人认同（9）改变情境（10）决策认同
二、领导权力与领导效能
佛兰奇对领导权力划分为五种：奖惩权、强迫权、合法权、专家权和参考权。
三、领导方式与领导效能
1．以领导者对权力运用的方式为标准可分为： （1）独裁式的领导 （2）放任式的领导 （3）民主式的领导
2．以领导者的作风与态度为标准可分为： (1)以人员为中心的领导 (2)以工作为中心的领导 四、权变领导理论
权变领导理论，主要是认为管理工作即为诊断与评估可能影响领导者领导行为与效果的各种因素，因此领导者在从事领导行为的选择与运用时，必须对各种环境因素加以考虑。2．费德勒认为影响领导形态的情境因素主要有以下三个方面：
（1）职位权力 （2）工作结构 （3）领导者与部属关系 五、转换型领导
转换型领导源自于魅力领导与交易领导两种理论。 第八章公共人力资源管理 一、现代人力资源管理的兴起
1．人力资源或人力资本理念的确认和广泛共识
人力资本理论的创始人是美国芝加哥大学的西奥多·舒尔茨和加里·贝克尔。他们认为，人力是经济发展和社会进步的决定性因素。人力——包括人的知识和人的技能形成，是投资的结果。
二、人力资源的特性 1．人力资源为能动资源 2．人力资源是高增值性资源 3．人力资源无法储存
4．人力资源必须不断地投资、维持与提升，才能保持其价值和增值
三、人力资源管理的功能 1．人力资源的获取 2．人力资源的发展 3．人力资源的激励 4．人力资源的维持 5．人力资源的研究
四、人力资源管理者的角色与知能分为4类35项 1．技术知能 (1)成人学习认知。 (2)职业发展理论和技能。 (3)知能确认技术。 (4)电脑应用智能。 (5)电子系统操作技能。 (6)后勤支援技能。 (7)目标调配技能。 (8)绩效观察技能。 (9)专业认知。 (10)培训理论与技巧。 (11)研究技能。 2．组织知能 (12)组织经营认知。 (13)成本效益分析技能。 (14)授权技能。 (15)产业认知。 (16)组织行为认知。 (17)组织发展理论与技巧。 (18)组织认知。 (19)组织规划技能。 (20)资料管理技能。 3．人际关系知能
(21)指导技能。 (22)反馈技能。 (23)团队过程技能。 (24)协商技能。 (25)呈报技能。 (26)询问技能。 (27)关系建构技能。 (28)写作技能。 4．知识知能 (29)资料浓缩技能。 (30)资料搜寻技能。 (31)知识多元。 (32)模型建构技能。 (33)观察技能。 (34)自我了解。 (35)视野展望技能。
六、现代公务人力资源管理发展的新趋势 1．知识工作者的兴起以及政府职业化 2．从消极的控制转为积极的管理 3．公务人力资源发展的重视和强调 4．人力资源管理与新型组织的整合 5．公务人力资源管理的电子化 6．政府人力精简与小而能的政府 7．绩效管理的强调与重视 8．公务伦理责任的强调和重视 第九章公共预算与财务管理 一、公共预算的性质、功能 1．政府预算的演变
政府预算起源于英国国王对国会的财政需求文书。 三、政府预算制度及其评估
有达成经济政策任务为目标的复式预算，以实现科学管理效果为目标的绩效预算、设计计划预算和零基预算。
四、政府采购管理 1、政府采购的一般准则 (1)透明。 (2)一贯性。 (3)公众的信任。 (4)公平对待厂商。
(5)提升经济与最大化购买价值。 (6)促进竞争。
(7)监督保证品质与无瑕疵。 2．政府采购的方式 （1）分散采购 （2）集中采购 （3）联合采购
3．采购的方法一般可分为四种：竞标、比价、议价与非竞争性协商。
4．采购人员的伦理 (1)避免利益结合。 (2)行为公开。 (3)不得接受酬金。 (4)不得接受好处费。 (5)利益回避。
政府审计是促进资源合理利用、提高组织效率、防止舞弊行为的重要方法
第十章信息资源管理与电子化政府 一、信息与公共管理
信息在公共管理中具有重要的地位。从一般意义上讲，信息是指已经整理并有用的数据，它不同于数据，数据就是事实、未经评价的情报或信息的原始资料。数据和信息的主要区别就是：一切信息虽然
都是由数据组成，但并非一切数据都能产生消除不确定性而导致较深理解的、专用的、有意义的信息。
1949年控制论专家克劳德·申农将信息定义为不确定性的减少。 1．管理信息系统的建立 （1）分析阶段 （2）整合阶段 （3）建制阶段 3．决策支持系统的建立 （1）进行可行性分析与研究
（2）发展适合建立决策支持系统的环境 （3）选定试行决策支持系统的单位 （4）全面建立决策支持系统 二、电子化政府 1．定义
电子化政府，是指政府有效利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施(如电话、网络、公用电脑站等)，对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其他信息，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有高服务品质和政府。
2．电子化政府的特质 （1）倡导科技领先
（2）政府信息的公开和可获得性 （3）政府与民众之间的互动机制 （4）更有效率
3．电子化政府在美国的发展 （1）强化信息技术的领导力。
20世纪90年代由时任副总统戈尔所领导的全国绩效评估委员会（NPR)，提出了“运用信息技术再造政府”。
三、电子化政府在中国发展 1．存在的问题
（1）认识上的不足和理论上的滞后 （2）政府信息化缺乏明确而强有力的领导 （3）政府信息化缺乏明确的愿景和发展方向 （4）政府信息公开及政府信息的低度使用问题 （5）政府信息化基础结构薄弱
（6）政府信息化缺乏基本的法律和制度保障 （7）政府信息化与政府服务与管理的整合问题 （8）政府信息化与政府改革的整合问题 （9）政府信息化过程中的信息安全问题 2．电子化政府在中国的发展措施 （1）明确中国政府信息化的愿景和目标 （2）发展公用电子资料库，推进其加值利用 （3）制定涉及政府信息公开的法律制度 （4）推动政府信息和通讯网络的发展
（5）推动和发展政府业务的电子化，提升行政服务的水准 （6）建立健全信息化组织和协调运和机制 （7）强化信息安全管理
（8）加强公务员现代信息和通讯技术的教育和培训 第十一章公共服务的绩效管理 一、绩效管理的性质与作用 1．定义
绩效管理是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。
2．功能
绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动： (1)绩效评估
系指一个组织试图达成某种目标，如何达成以及是否达成目标的系统化过程。绩效评估可以是组织的绩效、计划的绩效和个人的绩效。
(2)绩效衡量(3)绩效追踪
二、公共部门服务的绩效评估与衡量的一般性指标
绩效管理最核心的环节莫过于绩效评估，评估的指标一般指： 1．经济2．效率3．效果4．公平
弗里德里克森认为社会公平可以分为下列类型： (1)单纯的个人公平 (2)分部化的公平 (3)集团性的公平 (4)机会公平 (5)世代间的公平 三、标杆管理
所谓标杆管理，即追求卓越的管理模式，并将之学习转化，以提高组织绩效的管理工具。标杆有两种类型：一为内部标杆，主要系以企业或政府各部门之间为实施对象；二是外部标杆，主要以竞争者为对象，希望创造组织的成长空间。
公共危机管理 危机的性质
所谓危机，它是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。
第十二章公共管理的新策略 一、公共服务的民营化 1．民营化的意涵
民营化，指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程。也就是讲，政府部门通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，惟政府须承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。
公共服务民营化的主要目的在于两个方面：
一是利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；二是针对某些政府职能和政府业务，给
予删减或终止，以此缩小政府活动和政府职能的范围。真正的民营化，并不会造成政府角色的消失，而只是减少了政府活动的范围。
2．民营化的类型
萨瓦斯民营化有以下几种基本类型 （1）撤资。
（2）委托。签约外包、特许权、补助、抵用券、强制 （3）替代。功能不足之替代、退离之替代、放松管制之替代 3．公共服务民营化的限制及其问题： 优点
(1)成本降低。 (2)提高服务质量。 (3)选择机会增加。
(4)整合民间资源用于国家发展。 (5)示范效果。
民营化在现实上可能导致的问题： (1)关于公共责任问题。 (2)特权与贪污。 (3)公共服务的不公正。 (4)规避巧用。 (5)管理问题。
二、非营利组织与公共服务
传统上的公共行政与公共管理，一直未能打破“政府管制”与“市场机制”这两种相互对立的思维定式，一直比较忽视公民参与的重要性。随着“政府失灵”和“市场失灵”，非营利组织在公共服务和公共管理中扮演十分重要的角色，为公共服务和公共管理提供了不同于传统的新途径。
1．非营利组织的性质
“非营利组织本质上是一种组织，限制其将净盈余分配给任何监督与经营该组织的人，诸如组织的成员、董事或理事等”。
非营利组织可以归结为六个特色：
(1)正式的组织。 (2)民间的组织。 (3)非利益的分配。 (4)自己治理。 (5)志愿性的团体。 (6)公共利益的属性。
3．非营利组织发挥的主要功能 (1)发展公共政策。 (2)监督市场。 (3)监督政府。 (4)直接提供公共服务。 (5)维护良好的社会价值。
(6)促进积极的公民精神和扩大社会参与。 三、公共部门的目标管理 1．目标管理的意涵
目标管理系由参与管理制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人民的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套管理系统。
四、公共部门的全面质量管理 1．定义
全面质量管理是一种全员参与、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理念、制度和方法。
五、公共管理的顾客导向
1．顾客是指公共政策和公共管理行为影响的人。
2．顾客导向意指组织及其组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。
顾客导向的目的是改变传统上政府的权威心态和政府为尊的状况，为民众提供更好的服务。顾客导向的关键便是，了解谁是顾客、顾客有什么要求、如何做才能满足顾客的要求。
第十三章公共管理中的责任与伦理
一、公共管理中的责任：性质、重要性及困难 1．行政责任的内涵：
(1)回应。(2)弹性。(3)胜任能力。 (4)正当法律程序。(5)负责(6)廉洁 2．责任与民主政治
民主政治既是民意政治、法治政治，更是责任政治。从某种程度上讲，民主制度的根本便是责任。授予政府多少权力，必须课以相等的责任。
4．责任机制是旨在实现责任的一套制度安排或确保责任实现的途径。
二、责任的行政控制机制 1．传统管理取向的责任机制 2．行政监督权 3．行政监察 4．审计 5．行政复议 三、立法控制与责任 1．议会对行政的控制权
当代资本主义国家，立法机关对行政的控制，主要是通过以下几个方式实现的：(1)质询权。
(2)调查权。 (3)弹劾权。 (4)不信任表决权。
此外，一些其他手段如批评、举行听证会，行使否决权等来对政府举行监督。
四、司法控制机制与责任 1．政府的诉讼责任
政府承担诉讼责任，则是民主政治发展以后的事情。
在不同的国家，政府的诉讼责任制度各有差异和不同，但其本质
是一致的，即司法机关经法人、公民申请，依法审查行政机关行政行为的合法性及适当性，从而追究政府机关违法责任诉制度。
2．政府的侵权赔偿责任
当政府机关的行为侵害人民权利时，应像其他法人组织一样承担侵权赔偿责任。
从历史上看，政府侵权赔偿责任的确立，是第一次世界大战以后的事情。在19世纪70年代以前，由于受国家绝对主权论、国家无过失论及不能违法论、国王不能为非的普通法的影响，政府不承担侵权赔偿责任。
进入20世纪中叶以后，政府的侵权赔偿责任呈现出不断加重和扩张的趋势，这主要表现在：逐步扩大了政府赔偿责任的范围，政府赔偿的范围覆盖了几乎所有的行政领域；通过扩大对政府官员过失的解释，扩大过失的范围，减轻受害人的举证责任而放宽了政府赔偿的条件；建立了客观过失的概念，只要公务员管理不完善，有缺陷，即构成过失，国家应承担赔偿责任；确立了无过错责任或结果责任原则，作为过错原则的补充等。
3.政府承担赔偿责任须符合下列要件：
(1)损害必须是行政机关和行政机关工作人员的行为造成。
(2)损害必须是行政机关或行政机关的工作人员行使职权时造成的。 (3)损害必须是违法行为造成的。
(4)损害必须是现实的、已经产生的或必然产生，即损害与违法行为有直接联系。
五、公民参与责任的维护
1．公民参与的形式多种多样，在促进政府责任方面，现存的主要机制包括：
（1）公开听证 （2）民意调查 （3）咨询委员会 （4）利益群体
六、公共管理职业与职业伦理
1．公共管理的职业伦理，指的是公共管理中一些有约束性的价值观，一些在公共管理领域不可取消的标准和人格态度。
第十四章企业型政府与政府再造 一、政府再造的内涵与背景 1．再造的意涵
“再造”是对组织流程的基本问题进行反思，并对它进行彻底的重新设计，以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得剧烈的改善。
2．政府再造
“政府再造”一词，在很大程度上标明了现如今人们在行政改革问题上的观点更新。政府改革将涉及改变国家与社会、政府与市场、政府与市场、政府与企业诸多关系的调整，涉及政府治理的理念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及部关系的调整。
二、企业型政府的基本理念 1．企业型政府
企业型政府，指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高政府的效率。简言之，凡是能够运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的政府即为企业型政府。
2．企业型政府的基本特征 (1)重视成本效益关系。 (2)强调顾客导向。 (3)强调市场机制。 (4)授予权能。 (5)创新与改革。
三、企业型政府的实施策略及其限制
1．奥斯本和盖布勒提出的政府再造的十项策略(Osbore,1993) (1)导航性的政府。 (2)竞争性的政府。
(3)任务导向的政府。 (4)结果导向的政府。 (5)顾客导向的政府。 (6)有企业心的政府。 (7)分权化的政府。 (8)属于社区的政府。 (9)预防性的政府。 (10)市场导向的政府。
2．奥斯本和普兰斯特克，提出了政府再造的“五C策略”： (1)核心策略(Core Strategy)。
(2)影响策略(Conscquences Strategy)。 (3)顾客策略(Customers Strategy)。 (4)控制策略(Control Strategy)。 (5)文化策略(Culture Strategy)。 四、企业型政府与政府再造实践 1．美国的政府再造
克林顿上台以后，即发动“新政府运动”。提出四大原则作为政府再造的行动方向。
（1）顾客至上，民众优先 （2）删减法规，简化程序 （3）授予权能，追求成果 （4）节约成本，提高效能 五、面向21世纪的中国政府再造 1．1990年之前中国政府改革的反思
（1）政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性 （2）政府改革视角的偏狭 （3）缺乏对政府改革理论上的反思 （4）政府改革孤立于政治和社会系络 （5）效率主义改革典范的局限 2．21世纪中国政府再造的战略选择
（1）从效率行政典范到民主行政典范：政府治理典范的变革（2）从控制导向的管理到服务导向的管理
（3）从以政府为本位和中心到亲市场的政府 （4）从强势国家的单独治理到国家与社会共同治理 （5）从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制 （6）从权力集中到适度的地方分权
（7）从机械式的官僚组织到有机式的适应型组织 （8）从人治与法治
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