农产品质量安全信用体系建设与发展对策研究

黄秋怡;郑小平

【摘 要】农产品质量安全信用体系建设正在稳步推进.本文从管理体系、 法规制度、 信息平台、 试点示范、 宣传教育等角度对各地农安信用体系建设情况进行了总结,探讨了农安信用体系建设中存在的不足,进而提出今后完善农安信用体系所要考虑的要点及有针对性的建议.

【期刊名称】《农产品质量与安全》 【年(卷),期】2019(000)001 【总页数】6页(P30-34,54)

【关键词】农产品;质量安全;质量管理;信用体系 【作 者】黄秋怡;郑小平

【作者单位】中国农业大学经济管理学院, 北京 100083;中国农业大学经济管理学院, 北京 100083 【正文语种】中 文

近年来，在各级政府的努力下，我国农产品质量安全水平大幅提高。但是由于产业链长、基数大、触点多，农产品质量安全仍存在隐患，加之部分生产经营主体诚信意识淡薄，人为失信导致的食品安全问题时有发生。在国家大力推进社会信用体系建设的背景下，构建以信用为核心，事前信用承诺、事中信用监管、事后信用评价的新型监管机制迫在眉睫，开展农产品质量安全信用体系 （以下简称 “农安信用

体系”）建设与发展研究十分必要。 一、建设农安信用体系的意义

（一）农安信用是我国社会信用体系中不可或缺的一环 作为民生工程，农产品质量安全关乎人民身心健康和社会稳定和谐，其信用体系建设是社会信用体系的重要组成部分，不可或缺。对内，关系人民群众切身利益，该类事件带给消费者对农产品质量安全的怀疑和信任危机，造成产业和企业的经济损失；对外，则影响国家形象和声誉，如因非法添加导致的国产奶粉信任危机而引发的全球 “扫货”现象至今仍不时刺痛国人神经。

（二）农安信用体系是农产品质量安全监管创新的有力手段 农安信用体系以信用信息为纽带，汇集农产品质量安全执法监管、追溯管理、风险监测预警、标准化生产示范、质量安全县创建、合格证管理、“三品一标”建设等资源，将行政许可、行政处罚和违规问题处理情况等信息归集于农产品生产经营主体，整合食药、工商、质检、税务等行业信用信息共享交换平台获得的农产品质量安全数据，通过农产品信用分类监管统合农产品检测、认证、预警、评估、执法、追溯、标准等职能。利用信用数据库建设多源头累积农产品生产经营主体长期、持续的诚信记录，通过激励、惩戒机制和宣传教育，强化市场主体 “守信有奖，失信记档”“一处失信，处处受限”的心理预期，引导农产品生产经营主体自我约束，最终形成落实主体责任、放管结合的农产品质量安全长效信用监管机制。

（三）农安信用体系有助于再塑乡土中国 “以信为本”的社会氛围 农产品质量安全信用体系的建设，将有利于消除农产品市场中的信息不对称性。一方面，农产品终端消费市场可以借助通过信用体系的记忆功能，变消费者与生产经营者一次性交易为广义的重复博弈市场，通过信用体系的奖惩机制和强制机制，引导交易中处于信息优势的一方主动传递信息，消除与信息劣势方的信息不对称；另一方面，通过信用体系中的信息披露机制和反馈机制，变“陌生人”为广义的“公众人”，给消

费者更大的知情权，以便其更好地使用选择权和监督权，从而有效地约束农产品生产者的行为，减少生产者传递虚假信息的可能。通过降低我国农产品产业目前存在的质量失信行为，农安信用体系有助于整顿和规范农产品市场经济秩序，匡正农村社会不诚信的风气，再塑乡土中国 “以信为本”的氛围，营造提升农产品质量的良好社会环境，助力乡村振兴。 二、农安信用体系建设进展

农安信用体系的建设以规则建设和道德建设为主旨，通过构建农安信用管理体系、农安信用执行体系、农安信用宣传教育体系，使农产品生产经营主体与消费者之间的承诺与契约得以公平、公正地履行，以最小的交易成本保障双方各自的权益。目前农安信用体系建设处于起步阶段，现阶段工作可概括为 “铺好三个基石 （管理体系、法规制度、信息平台），抓好两个推手 （试点示范、宣传教育）”。 （一）管理体系 管理体系的建设主要包括组织架构和人员配置两方面。为确保工作有序推进，农业农村部成立了农安信用体系建设工作领导小组，成立农产品质量安全监管司主导的农安信用体系建设推进工作小组，组织中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所、中国农业大学、农药应用与发展协会、兽药协会等机构开展农安信用体系建设相关研究。各地农业部门以农 （畜、水）产品质量安全监管处或发展计划与财务处等为牵头处室设置了相关机构，增加了信用体系建设职能。 （二）法规制度 为进一步加强农产品质量安全监督管理，保障农安信用体系 “采信、评信、用信”等环节的强制性和规范性，有效推进农产品质量安全信用体系建设，督促农产品生产单位和农业投入品生产经营单位落实主体责任，规范农产品生产和农业投入品生产经营行为，中央及地方农业部门在农产品质量安全信用信息采集、动态管理、失信黑名单披露、信用评级、试点工作等方面作出的制度安排，出台了一系列法规制度，逐步建立健全了农安信用体系的制度基础。

（三）信息平台 为进一步建设农安信用体系，农业农村部及不少地方按照一定的

信息标准和技术规范，归集农产品质量安全信用信息，着力构建信用信息专用服务平台，建立涉农企业、个人及事业单位等信用信息基础数据库，逐步实现了信用信息存储电子化，并利用信用信息系统有效管理与规范了涉农主体。农业农村部在中国农业信息网开设了“农安信用”专栏，建立了农业农村部行政许可和行政处罚信用信息查询系统，及时向社会公示相关信用信息。现已归集行政许可和行政处罚信息10余万条，其中2017年上半年共归集17 178条，全部推送全国信用信息共享平台，以落实行政许可和行政处罚目录 “双公开”要求。广东省惠州市根据《惠州市农产品生产质量安全信用评级制度 （试行）》出台了 《惠州市食用农产品信用管理平台运行细则》，对惠州市内农产品生产经营企业 （基地）产品质量安全信用信息进行了采集并进行信用等级评价，建立了惠州市农产品质量安全信用管理平台[1]。浙江省宁波市智慧畜牧和智慧农资监管信息化管理云平台目前已涵盖22个业务管理系统，覆盖宁波市572个规模养殖场、578家农资经营单位、14个畜禽屠宰场、10个兽医实验室、6个无害化处理厂。全市食用农产品主体出具合格证90.2万张，通过推行 “合格证+追溯码 （一证一码）”“品牌+合格证+追溯码 （一品一证一码）”等合格证管理手段，推动索证索票和扫码辨识成为农产品消费的新常态，推动产地准出与市场准入有效衔接。陕西强化追溯体系建设，在省级建成了集检测、认证、预警、执法、追溯于一体的农产品质量安全监管平台，各区市和大多数县区设立了农产品质量安全检测中心及农产品质量安全执法队伍，60%的县开通了县级追溯平台门户网站。

（四）试点示范 农产品质量安全信用评级试点工作包括农业投入品 （农资）和农产品生产经营主体两大类，以农药、兽药、种子、化肥等主要农业生产资料为重点，结合政府监管和行业管理，市场化信用评价专业服务，初步建立了以行业协会组织为主体、政府规范指导的涉农生产经营主体信用评价工作机制。2017年试点工作推进情况如表1所示。

（五）宣传教育 部分省市借力信用体系建设开展了“三品一标”宣传、放心农资下乡进村宣传周及“创牌立信”等诚信宣传培训（见表2），加强管理机构、新闻媒体、生产企业联动，通过走村入户与消费者互动，引导科学消费农产品，突出诚信主题，强化宣传力度，推进了信用体系建设植根基层。 三、农安信用体系建设存在的不足

当前，虽然全国各省市广泛开展了农安信用体系的建设，然而对比各部委信用体系建设进展，农安信用体系建设相对滞后，且开展进度和质量参差不齐，建设工作仍存在不足。

（一）体系内部管理机制不完善 虽然全国各地大部分省市都设置了农安信用体系机构来统筹建设事宜，但是牵头办公室不少是由各个部门联合抽调其他科室人员组成的或者委托某办公室负责，如采取工作会议联席制度或以监管处为牵头处室，还有部分省市以财务处为牵头处室，致使上下贯通的纵向管理体系难以成形，顶层指示和基层信息无法直接传递流通，且相关负责人员往往本身负责其他业务职能，对信用工作不熟悉，无法将信用体系建设与本单位职能有效衔接。

表1 2017年农产品质量安全信用评级试点工作推进情况负责单位 评级对象 评级成果中国种子协会 种子企业中国农药发展与应用协会 农药生产、经营单位中国农药工业协会杭州市农业局农药生产经营企业农资生产经营主体绍兴市农业局 农产品生产经营主体信用等级AAA级69家，AA级86家，A级34家（含2014年获得信用等级有效期到期换发牌证的企业）农安信用A级企业12家，农安信用AA级企业13家，农安信用AAA级企业14家信用A级以上企业52家，其中A级9家、AA级19家、AAA级24家农资经营信用优秀（A级）单位26家、农资经营信用良好（B级）单位12家（委托第三方信用评级机构开展专业评级）A级单位176家，B级单位173家，C级单位5家，D级单位7家

表2 农产品质量安全诚信宣传教育工作开展情况地方 活动 成果浙江省甘肃、四川、

贵州省等江苏省镇江市“绿剑”执法宣传促政务诚信活动“三品一标”宣传周2018年放心农资下乡进村宣传周创牌立信通过农业执法优秀短新闻评选评出78件优秀作品共发放宣传资料2 000多册，参与群众3 000多人次组织现场咨询培训活动、深入开展农资打假宣传、畅通投诉举报渠道、拓宽放心农资主渠道、曝光农资打假典型案件等对丹阳、句容、扬中市等共计13家市级农产品示范单位进行补助（补助资金来源为省级农产品质量安全绩效考评奖补资金）

此外，事权下放与行政资源、权责对等、权属清晰方面仍有未调和的矛盾。如西部某省在着力推进农业行政执法体制改革，实行农业综合执法时，已成立的81个县级农业行政综合执法机构中，还有40个机构执法经费未纳入同级财政预算，平均经费只有2万元左右。执法车辆仅18台，取证设备仅186台 （件），既缺乏经费保障，也缺乏执法装备，监管能力严重不足，更遑论开展农安信用体系建设。 （二）法规制度不完善 目前，信用管理制度有待完善，守信激励和失信惩戒机制尚不健全，为农产品质量安全信用体系量身定做的法律寥寥无几，如缺少将信用信息应用到行政审批、资金安排等若干领域的法律依据，导致农产品质量安全信用体系缺少法规支撑。同时，大量的行政审批事项以各级政府 “决定”形式下放管理权限，但相关法律、法规的修订没有跟上，在实施主体、法律责任等方面产生新的冲突和矛盾；另外，部分条款规定比较笼统，对农产品、农资质量卫生等方面作了一些概括性的规定，缺乏明确的定义和具体的细化限制，留下了执法盲点；再者，法律体系缺乏系统性和统一性，忽视了多种法律责任之间的配合和协调，致使在实际操作中给执法部门带来诸多不便，给某些农产品生产者和经营者制造了逃避法律责任的空间；最后，现有的法律惩治力度较弱，违法成本低于非法收益，间接鼓励了不法分子违法[2]。

（三）信用信息系统建设不成熟

1.数据收集与动态管理。建设信用信息平台首先要收集各方数据。在农产品市场中，

由于进入门槛低、小规模农户群体占比大而散，信用记录分散、缺失，这导致信息收集不完全，难以形成统一规范的信用记录和信息管理系统。

2.信息共享度低。在农安信用体系建设中体现在各地各部门之间不同程度地掌握了农资、农产品及其生产经营主体的信用信息，各部门并未实现数据互通互联，同时，由于地域、运行制度及数据标准不一等因素影响，信息不能共享，信用信息不能有效灵活地利用，形成 “信息孤岛”局面，导致体系行政效率降低、增加体系学习成本和浪费公共资源[3]。

（四）信用评级标准各地不一 农安信用体系是一张多方联动的网络，一方面由于建设经验匮乏，体系建设缺少专业的信用体系管理、操作人员和团队，信用信息的界定、归集目录尚未完全统一，导致数据不规范，给跨区域信息共享造成了障碍；另一方面，各地的信用评级标准不尽相同，导致各地信用评级结果没有可比性，无法通用。如广东省惠州建立的农产品质量安全信用管理平台，在信用评级的时候使用了基本信息和质量安全信息共21个指标，根据符合指标数对农产品市场企业进行评级，而山东乳山市对农产品质量安全信用评级时分为组织管理、保障体系建设、生产管理内容三大模块共19个指标，根据每项指标得分数总和来评判信用等级。评级过程的不规范导致各地的评价结果没有可比性，也无法跨区域得到公认。同时也给全国信用档案的汇总造成了极大的困难。可以说，缺乏统一的标准，用意良好的信用档案制度非但不能为消费者的判断决策提供可靠的安全指引，反而会使得当前的农产品市场信息更为杂乱[4]。

（五）信用产品利用率低 信用产品即针对农资、农产品运用一定的信用评级方式所得出来的结果。现有的信用产品的应用程度和范围只停留在试探阶段，而未形成规范。如何有效地利用信用产品达到激励农资、农产品产业链上的责任相关主体主动、有信用地生产经营，惩治管束农资、农产品失信行为的目的亟待解决。 四、推进农安信用体系建设的发展对策

农安信用体系建设的推进不仅要做好顶层设计，明确建设定位，因时制宜不断改进体系模式，宏观把控建设大局，保证建设方向的正确性，更要以健全的规章制度为保障，优化组织机构配置，在统一规范与标准的基础上，多方联动，完善信用信息系统。因地制宜利用信用产品进一步提升体系建设价值，并且不断扩大体系覆盖范围，最终形成完善的以信用为核心的长效创新监管机制，促进农产品产业链的良性循环，为农业的现代化转型保驾护航。

（一）明确建设定位 在农安信用体系建设工作上，政府需作为主导介入以下方面：一是归集农安信用信息并公示；二是对农安信用评级机构进行管理及业务指导，以保证农安信用评级契合监管职能；三是积极探索农安信用产品的应用清单，包括建立信用评级结果公示、红黑名单管理、农业行政管理职权范围内的奖惩措施以及部委间联合惩戒，以形成农安信用产品服务市场。从农安纵向管理角度，构建一条自上而下的，以农产品质量安全为导向，利用信用数据链，以信用为核心，事前信用承诺、事中信用监管、事后信用评价的新型监管机制（见图 1）。 图1 以信用为核心的农产品质量安全新型监管机制

（二）因时制宜转换建设模式 构建以信用为核心的新型监管机制是一个长期的过程，建设过程中模式选择会发生变化，如图2所示，在建设之初，由于所有条件均不完备，鉴于农安信用产品公共物品属性，政府应当通过一系列政策和行政手段大力推动，营造适于农安信用体系发展的环境。积极引导条件比较成熟的农资行业及发达地区进行信用评级试点，构建农安信用核心数据库。农安信用核心数据库建立后，可以利用大数据技术手段实施数据驱动模式，具体措施包括对地方政府推进农安信用体系建设的评比，以及基于农安信用数据库的农业行政管理应用。最后，待内外部条件成熟后，将变为市场力量主导，由消费者拉动农安信用体系应用，政府回归行政监管职能。

图2 农安信用体系推进阶段模式选择

（三）优化组织机构配置 部层级要做好 “顶层设计”，构建农安信用体系的垂直管理链，推动农安信用体系建设列入地方政府、行业协会绩效考核，引导地方农业部门配置相应机构及人员，加大经费支持，协调事权下放与行政资源、权责对等、权属清晰的关系，形成 “一条线”。

（四）进一步健全规章制度 围绕农业投入品及农产品的信用信息采集、动态管理、失信黑名单披露、市场禁入和退出、失信行为有奖举报、跨部门跨地区信用联合奖惩等内容，健全完善规章制度和运行机制，在原有指导意见、农资联合惩戒备忘录、农资和农产品生产经营主体信用档案、农资失信名单管理办法等基础上，继续研议建设规划、实施方案，出台农安信用体系条例、暂行办法以及运行规范等一套分层次、成体系的法规制度。加强基于信用分级分类的行政管理，充分发挥信用联合惩戒机制的作用，最终形成 “一套规章”。

（五）加强信用信息系统建设 加强农安信用信息如行政许可、行政处罚、日常监管信息等的归集，出台数据归集的可行方案。如我国小规模农户群体庞大，可以采用合并散户的模式体系，如浙江省针对农民专业合作社进行信用体系建设[5]。农产品生产经营主体根据地域或其他生产要素组成团体，不仅可以增强农产品质量安全监督力度、促进农业产业化，还有利于信用信息的采集，信用信息可以先汇总到农村专业合作社再向上级报递，减少组织收集数据的时间和工作量。

健全农业农村部政务网 “农安信用”频道功能及内容，将其建设为农安信用监管 “门户”，用于发布农安信用信息，公示各行业、各地方政府农安信用评级结果，展示农安信用体系建设成果等。同时，建造农产品质量安全信用管理服务平台，加强与地方农业部门联动，增强农安信用信息共享的范围和力度，打造农安信用体系核心数据库，最终构建完成 “门户+管理服务平台+地方农安信用网站”的 “一张网”。考虑到投入效率，地方农安信用网站建设层级适当 “平台上移、服务下延”。

（六）扩大试点范围建设 在开展农安信用体系建设示范点创建活动的同时，总结试点经验，将典型的、成效显著的创新模式进行推广，逐渐扩大试点建设范围，最终促使农安信用体系基本建成、全面覆盖。

（七）建立统一规范与标准 为有效解决农安信用 “信息孤岛”及评级结果通用的问题，应当对农安信用信息数据及信用评级标准进行规范，形成“一套标准”。一方面要对农安信用信息目录与数据进行研究，商讨修正并统一有关信息报送目录的内容，具体明确报送事项和数据指标，对已收集的信息按要求进行整理，在日常的信用信息采集过程中遵守数据收集的规则，提高数据质量。另一方面对农安信用评级管理及评价指标进行研究，利用归集的信用信息，制定信用评级的规范制度，程序化与标准化信用评级过程的管理，针对不同的农资、农产品类型，提出评级指标建议。

（八）因地制宜活用信用产品 信用产品的运用决定着信用体系建设的有效性，目前我国农安信用服务市场尚未形成，亟需政府采取行政管理手段给予补充。另外，由于各地的政策环境、经济状况、农业发展、技术水平互不相同，各地省市可因地制宜地根据区域特色制定适合自身发展的应用清单，以提高农资、农产品生产经营主体信用水平，规范农业市场秩序效果，引导市场形成诚信交易的内生动力，创造产业链的良性循环。在各地探索农安信用产品应用清单的基础上，农业农村部可以设立一套农安信用产品应用清单建议，即“一套清单”。

此外，要配备爱农民、懂农安、钻农信的 “一群人”，研究农安信用体系建设的相关理论和实践，协助农安信用体系建设推进工作小组研议相关法规；编制统一的信用编码，信用归集目录；制定信用评级基本原则和方法；参与农安信用体系评级管理；宣传农安信用知识，提高农安信用公众认知度与社会影响力。 本文引用格式：黄秋怡，郑小平.农产品质量安全信用体系建设与发展对策研究［J］.农产品质量与安全，2019 （1）：30－34， 54.

HUANG Yiqiu，ZHENG Xiaoping.Countermeasures of construction and development on agro-product quality and safety credit system［J］.Quality and Safety of Agro-products，2019 （1）：30－34， 54. 参考文献

【相关文献】

［1］曾巧华.惠州市农产品质量安全监管现状及发展建议［J］.南方农业， 2017， 11 （11）： 79－81.

［2］田新霞，赵建欣.国内外农产品质量安全管控比较:理念、 体系与制度 ［J］.河北学刊， 2016，36 （1）：216－220.

［3］唐平秋，蒋晓飞.论 “信息孤岛”对政府组织发展的制约与对策——基于学习型组织理论的视角［J］.中国行政管理， 2015 （5）： 61－64.

［4］吴元元.信息基础、声誉机制与执法优化——食品安全治理的新视野 ［J］.中国社会科学， 2012 （6）： 115－133， 207－208.

［5］浙江省农业厅课题组.浙江省农民专业合作社信用体系建设的调查和思考 ［J］.中国发展观察，2013（8）：35－39.