对我国工伤职业康复事业系统化发展的思考

对我国工伤职业康复事业系统化发展的思考　郭晓宏　首都经济贸易大学安全与环境工程学院　工伤预防、工伤补偿和工伤职业康复是现代工　的工作、生活能力和心理状态的一项事业，“包括工　伤保险制度的三大任务或职能，但对比近些年来政　伤检查及评估、初期职业训练、中期职业强化训练和　　。可以说，　府立法的内容和相关科研成果的发表情况就不难发　后期的回归劳动岗位后的随访和支持等”。现，在我国，对工伤预防和工伤补偿的关注度要远远　随着德国颁布的世界上第一部工伤保险法的问世，　大于工伤职业康复，前者无论在理论研究还是实务　工伤职业康复就登上了历史舞台，因为该法律规定　经验摸索方面都已有了较多的积累，后者则刚刚处　了工伤保险的职能在于预防、康复和补偿，并将恢复　于起步试点状态。然而现实却是：重特大事故多发局　工伤职工的工作和社会活动能力作为工伤职业康复　。　面带来的工伤职业康复需求正不断加大、一些本来　的目标确定下来　】有望通过工伤职业康复回归企业或回归社会的工伤　（２）我国工伤职业康复工作发展现状　虽然１９９６年出台的　企业职工工伤保险试行办　职工却因制度尚未健全而无望离世、我们与发达国　家的工伤保险制度相比在工伤职业康复上的差距甚　法　￥ｎ２００４年开始实施的　工伤保险条例　中都有发　大。为此，笔者认为有必要通过政府行为提高全社会　展职业康复事业的规定，２００１年广州还成立了国内第　对工伤职业康复的关注度和重视程度，并在研究和　一个工伤康复机构一广州工伤康复中心（现在的广东　借鉴国外经验的基础上将其作为一项重要的社会系　工伤康复中心），一些省市也随后开始了对工伤康复　统工程加以规划和建设。　工作模式的探讨，但由于条件所限，从总体上看，正如　工伤保险司司长所言“过去多年来，国内现有的各类　１我国工伤职业康复工作发展现状及面临的主要　问题　康复机构中真正以工伤康复为主要服务内容的较少，　不仅缺乏适合我国工伤人员的工伤康复标准和诊疗　（１）工伤职业康复的涵义　工伤职业康复是以经过伤残等级鉴定后的工伤　规范，专职的工伤康复人才队伍也十分缺乏。全国大　残疾职工为对象实施的康复事业，即指通过综合利　部分地区的工伤康复工作基本处于空白状态　。进　用药物、器具、疗养、慰问、咨询、护理、培养以及服务　入２００７年以后终于出现了转机　：２００７年４月，原劳动　等各种手段，使工伤伤残职工基本恢复正常人具备　保障部下发了　关于加强工伤康复试点工作的指导意　［１】卓大宏，唐丹．建立适合我国国情的工伤职业康复制度一访全国工伤职业康复专家咨询委员会专家ｈｔｔｐ：／／ａｃｆｔｕ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ　ｃｎ／ＧＢ／６７５７９／７１４８４８０．ｈｔｍｌ　［２　Ｊ孙淑菌．工伤保险［Ｍ　Ｊ．北京：中国劳动社会保障出版社．２００７：２００　见　（以下简称　指导意见》），提出了具有我国特色的　归根结底其实是重视不够和财力不足的问题。因此，　工伤康复制度框架；２００７年９月，原劳动保障部成立　研究借鉴他国经验，探讨符合我国实际的解决良策　了“全国工伤康复专家咨询委员会”并同时还着手起　已是当务之急。因为按照（（指导意见》中的时间表，　草（《工伤康复诊疗规范　和　工伤康复服务项目））等。正　２Ｏ１０年上半年是对工伤康复工作试点单位的评估阶　是以上述工作为基础，２００８年３月底全国工伤康复试　段，下半年则应进入推广阶段了。本文以日本为例，　点工作会议顺利召开，它标志着我国工伤康复试点工　在概观其工伤职工社会复归促进事业基本内容的基　作的实质性启动　。据人力资源社会保障部公布的数　础上分析该制度的主要特点和启示。　据，截至２Ｏ０８年底，全国共有２５个省、自治区和直辖　市确定了工伤康复试点机构共５ｌ家。　（３）当前我国工伤职业康复工作面临的主要困　难或问题　（１）法律依据　日本的工伤职工“社会复归”相当于我国的工伤　我国的工伤职业康复工作正处刚刚起步阶段，　职业康复，“社会复归促进事业”的法律依据主要是　虽然势头良好，但现实中仍有许多因素制约或阻碍　劳动者灾害补偿保险法　第２条和第２９条。如第２９　着该项事业的发展。如经常被业内人士指摘的对工　条第ｌ款的内容中包含了“为了增进适用于该法律的　伤康复工作缺乏应有的认识、未将职业康复工作列　企业的职工或其遗属的福利，政府兴办下列劳动福　于工伤保险制度改革的应有位置、普遍重视医疗机　利事业。第一，工伤医疗设施及康复设施的设置与运　构建设而轻视康复机构的建设导致工伤康复资源不　营，并开展与促进工伤职工的社会复归有关的其他　足、专职职业康复人才队伍严重短缺、工伤康复配套　必要工作；第二～第四，（略）”。也就是说，日本　劳灾　政策尚不够完善等。此外，笔者还注意到，人保部工　保险法　中规定的劳动福利事业的第一项内容就是　伤康复咨询专家组在对４２家申请参与评估的工伤康　职业康复促进事业。　复试点机构进行评估后公布了存在的主要问题，它　们是“工伤康复部分机构康复床位、康复业务用房面　（２）行政管理机构及实施机构　日本各级政府都设有专门从事工伤职工社会复　积未达到标准要求，康复设备器材较为简陋，有些甚　归促进事业管理工作的机构。在中央层面是厚生劳　至短缺；科室设置不够齐全，部分试点机构没有独立　动省，其职能相当于我国卫生部、人力资源社会保障　的康复评定室、言语治疗室和康复支具室；在人员配　部、国家安全生产监督管理总局和民政部的部分职　备上，存在专业技术人员数量明显不足，学历偏低，　能的组合。地方都道府县层面也有与之成垂直关系　结构不合理，特别是经正规培训的康复治疗师普遍　的类似机构。　较少；康复专业技术人员的合理调配与继续教育工　作亟待加强等”‘　。　根据（《劳灾保险法》第２９条第３款的规定，日本　的工伤职工社会复归促进事业是由厚生劳动省指定　综上，我国目前面临的问题可归结为两大方面，　的“劳动者健康福利机构”具体实施运营。该机构是　一方面是全面开展工伤康复工作的各方面条件严重　２００２年依据　独立行政法人劳动者健康福利机构法　不足ｔ另一方面是已有的工伤康复条件水准不高，而　（２００２年法律第１　７ｌ号）设立的厚生劳动省下属法　【３】我国参加工伤保险超过１．２亿人启动康复试点．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａ．ｃｏｒｎ．ｃｎ／ｇ０ｎｇｈｕｉ／２Ｏ０８一Ｏ４／０８／ｃｏｎｔｅｎｔ—ｌ４５０５０５８．ｈｔｍｌ　【４】至于上述转机出现的背景，一是我国的工伤康复的社会需求和关注民生的社会大环境形成了工伤职业康复事业发展的最有利条件，　当时工伤保险“参保人员已超过１．２亿人，每年享受工伤保险待遇人员近ｌ００万人，这些伤残职工需要通过工伤康复，提高生活质量。　重新融入社会或重返工作岗位　－二是我国工伤保险基金巳具备了人人皆知的２ＯＯＴＬ元的结余，如此雄厚的保险基金规模为我国工伤　职业康复事业的启动提供了重要的财力保证　【５】我国工伤康复工作发展大事记【Ｎ】．中国劳动保障报．２００８—４—１　８（３）　ｆ６　Ｊ首批工伤康复试点机构评估结果公布（ＮＪ．京华时报．２００９一Ｉ　２一Ｉ２（６）　２　人，其前身是ｌ　９５　７年７月设立的劳动福利事业团（法　益法人医院。目前全国设立了７处这样的委托工伤医　人）。它的主要使命是通过建立和运营具有先进的专　疗设施。　门的工伤职业病医疗技术的工伤医院、建立和运营　专门研究开发和普及新的医疗技术的工伤职业病研　③工伤职业康复工厂的建设和运营。　为了开展针对脊髓损伤和上下肢残疾工伤职工　究中心、建立和运营以确保职工身心健康为目的的　的伤残后技能培训，日本建立了由工伤保险基金出　预防医疗中心，在促进工伤职工或通勤事故受害职　资、由劳动者健康福利机构建设并经营的工伤职业　工的社会复归和确保职工健康方面发挥更加重要的　康复工厂的制度。入厂后的工伤职工与在一般生产　作用。　单位工作的职工一样，在完备的作业环境中有规律　地生活和工作着，在接受康复医疗的同时从事以技　（３）工伤职工社会复归促进事业的主要业务　①根据厚生劳动省劳动基准局的有关资料，该　能训练为目的的生产作业活动。每天的工作时间因　事业的主要业务包括：　伤残程度不同而有所差异，平均每天６ｈ左右。生产加　工伤医院、医疗康复中心和综合脊损中心的建　工所得收入按实际作业成绩分配给职工本人。表ｌ是　立与运营。　部分工伤职业康复工厂的技能培训作业内容。　④温泉疗养制度的建立与实施。　此项制度是为享受伤残等级８级以上的伤残待　遇者、享受伤残等级３级以上的伤残补偿待遇者及其　护理人员支付温泉疗养费用。具体内容是支付每月　一劳动者健康福利机构在日本全国建有３　７所工伤　医院、１个医疗康复中心和１个综合脊椎损伤者康复　中心。　②委托工伤医疗设施的建设。　在一些没有工伤医院的地区建立救治工伤职工　次、每次一个星期（６晚７天）的住宿费、伙食费、沐　所需的医疗设施，并将其运营委托给当地已有的公　浴费、设施的定额服务费及往返交通费。　表１部分工伤职业康复工厂的作业内容　企业名称　北海道作业所　长野作业所　作业内容　围裙缝制　电话线连接分歧箱组装　协作单位　三莜株式会社　西村株式会社　千叶作业所　福冈作业所　无线电控制零件的装袋　地图等的计算机输入　双叶电子工业株式会社　九州地理情报株式会社　⑤外科手术后的再处置。　外，由于假肢等辅助器具对其职业康复而言是必需　这是区别于一般的工伤医疗待遇而另外设立的　的，因而他们还将免费获得所需的假肢、假眼、助听　给付项目，对接受康复训练者而言是提供了必不可　器、轮椅、假发等２２种辅助器具的支付。这些支付在　少的外科再处置。如安装假肢前的创伤面的再处理、　日本的工伤保险制度中属于劳动福利事业中的一项　工伤火灾事故中留下的脸部丑陋处的整容手术等。　内容。　这种外科手术后的再处置由工伤医院或劳动局局长　⑦伤愈后关怀。　因工伤事故导致脊髓损伤、头颈部外伤症候群、　慢性肝炎、振动病等的伤病患者在治疗结束之后仍　有可能留有后遗症或患有后遗症带来的其他疾病，　指定的国立医院负责实施。目前，全国被指定的医院　共有ｌ　８０多家。　⑥假肢等的给付。　因工伤事故丧失四肢、或留有机能障碍的职工　因而有必要通过建立和实施伤愈后关怀或其他保腱　除根据各自的伤残程度享受相应的伤残（补偿）待遇　措施加以预防。该制度由工伤医院或劳动局长指定　３　（（安全））２ｏ’ｏ年第”期　的医院具体实施。其范围包括对十六类病患的工伤　（１）立法在先　患者进行诊察、保健指导、以保健为目的的处置、检　查、药剂给付等。　⑧针灸疗法等工伤特别援助措施。　１９４７￣－制定的　劳灾保险法　中，就非常明确地　规定了开展工伤职业康复事业是政府的法定义务和　规定了该项事业的具体业务范围；前身为ｌ　９５　７年设　对颈肩腕症候群、腰痛、振动病等的伤病患者，　立的劳动福利事业机构的劳动者健康福利机构，无　在其治疗过程结束后支付伤残（补偿）待遇后，对其　论名称如何，其成立和业务经营的范围、职责等都是　中被确认为有必要施以针灸疗法的工伤职工提供该　有法可依的。立法在先是日本各项管理事业的最重　项特别援助措施。其具体内容为在一年内每月不超　要特点之一，它同样是日本工伤职业康复促进事业　过５次可以去劳动局长指定的诊疗所接受治疗。　⑨其他。　健康、长久、良性发展的坚实保证。　（２）稳定且雄厚的资金保证　从厚生省每年公布的劳灾保险账户支出科目可　对由于工伤事故导致脊髓损伤、欲购买不用脚　蹬就可以活动的特殊车辆的职工建立贷款制度。此　知，Ｅｌ本政府从劳灾保险基金中对工伤职业康复事　外还包括：由家庭护理者的住房资金及购买机动车　业给予了较大且较为稳定的费用投入。以２００９年和　费用的贷款、配置职业康复指导员、残疾者职业康复　２０１ｏｇ：公布的该预算为例…，劳灾保险费用于工伤　援助费的支付、残疾者雇用援助费的支付、残疾者职　职业康复促进事业的主要支出科目及支出预算如表　业康复促进事业特别奖励金的支付、长期疗养者职　２所示。　业康复援助费的支付、职业康复训练、休养所的建设　与运营等。　（３）高度集中的行政管理和业务委托机制保证　日本的政府机构也经历过历次改革，但有一个　现象值得关注，那就是坚持无论政府机构如何改革　３　日本工伤职工社会复归促进事业的主要特点　由于从２０世纪５０年代起就开始发展工伤职业　都将安全生产监督管理和工伤保险制度运营始终置　康复促进事业，日本在制度设计、行政管理、委托专　于劳动基准局管辖之下，不割裂分解。同时，在涉及　门机构实施、资金预算及支出、设施建设和运营的监　劳动安全卫生专家的国家资格考试、工伤事故预防、　管、专门人才培养等方面积累了较多的经验。先进的　各种福利设施的管理运营等具体业务上，都采用由　设施和优美的环境、管理周到的服务等使得工伤致　厚生劳动省直接委托给唯一的法人机构具体实施的　残人员能得到良好的身心补偿。日本开展该项事业　做法。如劳动者健康福利机构主要依靠政府从工伤　的主要特点可以归为以下几个方面：　保险费中的提留潜心经营，将工伤医院、工伤职业康　表２劳灾保险费用于社会复归促进事业的支出科目预算　支出科目说明　依据《劳灾保险法　的规定支付给工伤职工的职业康复特别补偿金　劳动者健康福利机构运营费　２００９年预算额　（千日元）　ｌ　７２，５９６，８０６　１０，６９４，１　５０　２０１０年预算额　（千日元）　ｌ６２．３４９．１　７６　９，４７６，９５９　劳动者健康福利机构开设的护理专门学校的补助费　２，７４６，５４８　２，０５６，８８４　ｌ，ｌ　８６，６４４　１，６５６，７６２　作为社会复归促进事业的内容之一，依据　劳灾保险法》支付给帮助改　善劳动时间的民间团体的委托费　作为社会复归促进事业的内容之一，依据《劳灾保险法》支付给中小企　业退休金互助机构的部分补助费　２．１　９５．３３４　２，７４１，５７３　【７］厚生劳动省掌管劳动保险特别会计工伤保险账户支出项目．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｂｂ．ｍｏｆ．ｇｏ．ｊｐ／ｓｅｒｖｅｒ／２０ｌＯ／ｘｍｌ／２０１０１２００１０００２１１ａ．ｘｍｌ　４　复中心、工伤职业康复研究所、工伤职业康复工厂和　入日本各种福利设施、病院的经历，对其内外环境及　工伤职工专门看护学校等作为有机整体全面系统地　设施条件的优越性印象深刻。表２亦可表明支撑日本　予以发展。　工伤职业康复事业取得长足发展的一个重要原因是　（４）专门人才保证　其坚实的经济实力。因此，从长远看，发展我国工伤　在发展康复事业的过程中，日本始终十分注重　职业康复事业的根本出路在于进一步发展经济，增　专门人才的培养，使得以康复医师为骨干的康复专　强经济承受能力，提高康复事业的质量。眼下，应在　业技术队伍为该项事业提供着至关重要的人才保　全面普查、合理测算的基础上，设定我国２００多亿工　证。具体表现在已经形成了较为完备的教育、培训体　伤保险费结余可用于工伤职业康复的最大可能以及　系，包括有关的９币资、教材、教学基地等教育条件，并　未来长期的职业康复工作投资力度，并以其为依据　在世界上产生了一定的影响；二是建立了统一的国　适当修改工伤保险基金的征缴和支出办法，当前应　家资格考试制度，确保康复专业人才的质量和权威　首先改善人保部工伤康复咨询专家对现有５０多个试　性；三是形成了工作团队方式之良好的传统。此外，　点机构进行评估中发现的问题，特别是专业人才匮　劳动者缝康福利机构还开设有９所培养专业工伤护　乏的问题，可设立多种形式的激励方式吸引国内外　理人员的学校，设有以医学和护理学为核心的基础　相关专业人才和吸引更多的康复医疗及护理后备力　课、专业基础课、专业课和综合类课程。以千叶工伤　量投身于工伤职业康复事业中来，通过国内外各种　护理专门学校为例，ｌ９７４年以来，已经为社会培养了　培养渠道加强现有专业人员的继续教育。　近ｌ　２００名专业护理人员。他们根据各自专业在毕业　另一方面，笔者认为日本发展职业康复促进事　时既可获得护理师国家资质考试资格、保健师及助　业的最核心的特点在于系统的整体规划和全方位的　产师国家资质考试资格以及护士称号。　（５）工伤职业康复事业内容的多样化和全面化　实施保证。其高度集中的行政管理加上专项委托的　机制，以及从立法、体制、经费、人力资源、业务内容　将上述诸特点相联系，便可得出日本发展职业　范围设计等各个方面的共同建设、全面保证是我们　康复事业的最大特点其实就是整体性规划、全方位　应该研究借鉴的。我们应反省目前安全生产管理、职　保证。　业病防治和工伤保险制度实施的多头管理、职能肢　解带来的弊端，将开展科学合理的工伤职业康复事　４对比与建议　通过资料检索不难发现，针对我国工伤职业康　业建设作为一项系统工程由人保部来抓，因为“工伤　复工作的现状及问题提出的对策建议已经不少了，　保险管理部门能否积极贯彻‘先康复、后评残，先康　然而，笔者在对比中日开展职业康复工作上的现状　复、后补偿’的理念；医疗和康复机构能否认真执行　及特点之后，仍想就自认为很重要的两个问题加以　相关工伤职业康复的标准规定，能否做到工伤职业　建议：一是政府应切实加大在职业康复上的投入；二　康复的早期介入；工伤职工能否克服心理障碍，配合　是要以政府人保部为主导，将发展职业康复事业作　康复机构积极治疗；用人单位能否根据工伤职工康　为一个系统工程来抓，切忌政府部门间、专业机构　复后的身体状况，合理安排工作岗位”　等等；这些　间、地方政府间、机构与企业间、政府与企业间的利　问题的解决必须要依靠一个全面合理的系统性发展　益博弈对此工程带来负面影响。　规划及其有效实施。显然，通过立法将各方在发展我　如前所述，当前我国工伤职业康复工作面临的　国职业康复事业上的权利义务加以明确是至关重要　根本问题是重视不够和财力不足。笔者有过数次深　的。　ｆ８］卓大宏，唐丹．建立适合我国国情的工伤职业康复制度ｃｎ／ＧＢ／６７５７９／７１４８４８０．ｈｔｍｌ　访全国工伤职业康复专家咨询委员会专家．ｈｔｔｐ：／／ａｃｆｔｕ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｒｎ　５