我国公路国有资产管理模式的探讨

维普资讯 http://www.cqvip.com 科学之友　Ｆｒｉｅｎｄ　ｏｆ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　Ａｍａｔｅｕｒｓ　２００７￣．－０５，Ｅｌ固　我国公路国有资产管理模式的探讨　贾淑俊　（山西省公路工程质量检测中心，山西太原０３０００６）　摘要：分析了公路国有资产的特性、管理存在的主要问题和原因，探讨了公路国有资产　的管理模式。　关键词：公路；国有资产；管理模式　中图分类号：Ｕ４１５．１　文献标识码：Ａ　１概述　从２０世纪９０年代开始，我国交通建设步人持续、快速发展　的轨道，初步形成了我国公路运输网。在已经建成和即将建成的　公路中，政府以投资拨款、担保贷款和人股等方式形成大量的公　路国有资产。　２　国有资产的特性、管理中存在的问题及原因　２．１公路国有资产的特性　公路是国民经济发展的重要基础设施，公路资产是国有资　产的重要组成部分。和其他国有资产相比，公路资产具有以下显　著特点：　（１）公路资产的公益性。公路作为国民经济的重要基础设　施，具有公共物品的共享性特点。公路的公益性主要表现在２个　方面：服务对象的共用性和提供服务的社会性。公路的公益性特　征决定了公路国有资产的使用，其主要目的不在于取得直接的　经济回报，而在于获得社会综合效益，为改善人民生活、加快经　济发展创造必要条件。　（２）公路资产的网络性。公路具有点多、线长、面广等特点，　在地域分布上遍及全国城乡。只有当公路相互衔接，建设成网，　达到适当规模，才可能发挥公路的整体功能与效益，因而公路具　有网络特性，即不可分性。　（３）公路资产的专用性。公路基础设施的专用性，表现在公　路只能为社会和经济提供运输服务，无论是上级政府部门，还是　具体的占用单位都不可能随意改变其用途。　２．２公路国有资产管理中存在的主要问题及原因分析　２．２．１　主要问题　按照公路管理的实践和相关法规的公路类型划分，一般将　公路分为不收费、收费还贷和和收费经营３种类型。长期以来，　我国实行统一领导、分权管理的公路管理体制。通过向车辆征收　养路费不断投入资金对公路进行维修、保养，维持公路简单再生　产，保持国有公路资产的完整和有效使用，更好地为国民经济发　展服务。随着经济体制改革地不断深入，我国开放公路开发经　营，鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资，公路资产结构发　生重大变化，由原来全部国家所有变为以国有控股为主、国内外　企业参股的所有制形式，形成了事业型资产管理和企业型资产　管理并存的公路资产管理体制。由于投资主体多元化，投资目标　不一致，造成了国有资产管理的复杂性，给公路国有资产管理带　来了一系列的问题，主要包括产权关系不清、政府投资目标错　位、国有资产管理约束力不强等方面。　一９２—　文章编号：１ＯＯＯ一８１３６（２ＯＯ７）Ｏ５—００９２—０２　２．２．２原因分析　（１）产权关系不清。中央和地方政府对国有公路资产的产权　关系，是事关公路国有资产管理体制的基本问题。我国现在的财　政体制事实上已经是分级财政体制，每级政府都有自己的预算，　中央财政的转移支付也在逐步规范，中央政府统一享有国有资　产的产权已不符合实情。虽然国家拥有的最终所有权是清晰的，　但南于中央财政性资金的投入与地方政府用“自己”的财力投资　形成的国有资产交织在一起，国有资产的收益权和处置权不清　楚，使得地方政府产生了产权方面的要求，特别是在公路收费权　的转让过程中，个别地方将本应属于中央和省级政府享有的收　益转归地方政府，侵占了出资人的合法权益。产权关系不清导致　了高昂的交易成本和管理的低效率。　（２）政府投资目标错位。目前，我国收费公路建设投资的资　本金来源，主要是车辆用户缴纳的车购税、车辆使用税、养路费　和地方公路建设基金等专项资金。但事实上，政府财政资金直接　投资经营型公路，就等同于政府凭借公共权力，把从车辆用户征　收的税费资金作为资本金用来盈利，弱化了公路资金的专款专　用，忽略了广大公益性公路交通基础设施的建设和养护管理，导　致了用民争利和重复收费的错误，由此引发了社会对行业的大　量误解，公路闯卡逃费现象时有发生，给公路国有资产的正常管　理带来了很大困难。　（３）改革相对滞后。我国的公路国有资产管理体制，长期以　来一直实行的是统一领导、分权管理的模式，改革开放以来，虽　然也进行了积极有效的探索和尝试，尤其在操作层面上实行了　建设、养护、管理的分离，但在宏观层面上依然是行业管理部门　一统天下的局面，各级交通管理部门既是行业政策的制定者，又　是公路建设和管理的实施者，集裁判员和运动员于一身，政企不　分、政资不分的现象普遍存在，客观上制约了公路国有资产的有　效管理，偏离了“小政府、大社会”的政府改革目标。　３公路国有资产管理模式探讨　３．１　公路国有资产所追求的目标　由于公路国有资产的受益范围不仅限于车辆用户，而且受　益于全社会各个领域，具有很强的外部性特征，属于公共产品的　性质，所以一般不应追求营利性，而应追求服务的有效性，但在　追求服务有效性的同时追求资产运营和维护成本的降低。这样，　公路国有资产既能充分发挥其设计的用途，同时又能获得更好　的经济性。　３＿２公路国有资产的出资人制度　（１）有明确的出资人制度。对于经营性公路国有资产，或者　维普资讯 http://www.cqvip.com 科学之友　Ｆｄｅｎｄ　ｏｆ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　Ａｍａｔｅｕｒｓ　２００７￣０５月国　正在向经营性资产转化的资产，即收费还贷和收费经营性公路，　管理机制。第一层级是代行所有者权利的各级国有资产专司机　实行出资人制度可以有效地维护出资人的合法权益，促进资产　构；第二层级是公路国有资产投资、控股或者开发公司，其经营　经济效果的改善。要根据目前资产管理的实际情况，按照国家所　对象为具有经营性质的资本化公路国有资本，而非实物形态的　有、分级管理，谁投资、谁拥有产权以及兼顾中央、地方利益的原　公路资产，资本经营的收益应作为公路建设再投资资金；第三层　则，合理界定中央和地方公路产权关系。要完善一系列的委托代　级为国有资产参与的公路营运企业，主要从事实物形态的公路　理与授权的法律关系，按照投资比例，由中央、地方国资管理机　资产营运管理。这样，既可以减少政府对企业的过多干预，又能　构分别以出资人身份行使相应的权利，实现公路国有资产保值　够从制度上保证公路国有资产的保值增值。　增值的刚性目标。　３．４公路国有资本经营预算管理　（２）没有明确的出资人制度。对于大量的非经营性公路国有　国有资本经营预算是政府以国有资产出资人身份取得的收　资产，即不收费公路资产，可以不实行出资人制度，不规定一个　入和国家用于国有资本经营支出的预算，是加强国有资产管理　具体部门来行使所有者权能，通过制定专门的法律，来规定资产　的重要手段。尽快建立国有资本经营预算体系，已经纳入政府近　占用单位的权责利和治理结构，以及相关政府部门对资产占用　期的工作范围。对于数量庞大的公路国有资产而言，建立和编制　单位的约束机制，以维护公路路网的完整性，使之更好地为国民　基于产权关系的国有资产经营预算，既有利于对资产占用单位　经济建设服务。　的管理和监督，又有利于调动各方面的积极性，保证国有资产的　３．３公路国有资产的运营体系　保值增值，防止国有资产流失，使国有资产管理工作真正走上法　对于非经营性公路国有资产，各级资产占用单位可引入准　制化轨道。从国有资本经营预算的内容来看，国有公路资产经营　商业化管理方式，将其对公路设施和相应资产的监管与运营分　预算收入主要包括公路经营性资产的投资收益，国有公路资产　开，运营部分进行商业化招标，委托社会上专业化的运营商去进　转让经营权取得的收入，公共预算转入资金。国有公路资产经营　行一定年限的运营。这里所谓的运营，是指运营商占用资产来提　预算支出，在目前公路建设资金短缺的情况下，应主要用于国道　供特定的服务，并在此过程中使资产得到良好的养护，运营商通　主干线及重要的经济干线公路投资和非经营性公路资产的运营　过服务质量的提高、服务成本和养护成本的降低来获得利润，与　费用，以加快公路建设步伐，提高道路等级，为国民经济快速、健　一般意义上的资产运营或资本运营不是一回事。非经营性公路　康发展奠定基础。　资产的管理适当引入竞争机制，对于降低运营和维护成本，提高　运营效率有很大好处。　作者简介：贾淑俊，女，１９６８年３月出生，山西临汾人，１９９１年毕　对于经营陛公路国有资产，可以考虑建立３个层级的资产　业于太原理工大学道桥专业，工程师。　Ｏｎ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ｐａｔｔｅｒｎ　ｏｆ　Ｈｉｇｈｗａｙ　Ｎａｔｉｏｎａｌ　Ｐｒｏｐｅｒｔｙ　ｉｎ　Ｏｕｒ　Ｃｏｕｎｔｒｙ　Ｊｉａ　Ｓｈｕｊｕｎ　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｏｎ　ｔｈｅ　ｂａｓｉｓ　ｏｆ　ａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｆｅａｔｕｒｅｓ　ｏｆ　ｈｉｇｈｗａｙ　ｎａｔｉｏｎａｌ　ｐｒｏｐｅ￣ｙ　ａｎｄ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｉｎ　ｉｔｓ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ　ｄｉｓｃｕｓｓｅｓ　ｔｈｅ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｐａｔｔｅｒｎ　ｏｆ　ｈｉｇｈｗａｙ　ｎａｔｉｏｎａｌ　ｐｒｏｐｅ￣ｙ　ｉｎ　ｏｕｒ　ｃｏｕｎｔｒｙ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｈｉｇｈｗａｙ，ｎａｔｉｏｎａｌ　ｐｒｏｐｅ￣ｙ，ｍａｎａｇｅ　ｐａｔｔｅｒｎ　（上接第９１页）　生经验又不足；具有理论知识、实践经验及成本管理经验的复合　索赔要有依据，变更签证及时认可，否则会造成不必要的损失。　型人才不多。尤其是项目没有责任制、没有目标成本分解、责权　项目成本管理中需改进的问题包括：　利落实不到人，则更滋长了项目部人员的消极怠工情绪。加上现　６．１成本管理意识不强　场人员流动较频繁，工作不连续，干多干少收入差不多，责任心　在项目成本管理中，公司级管什么，项目部管什么，责任不　不强。　明确，虽然企业要求项目部要做到先算后做，但实际经常是干了　６．３材料管理不严，浪费现象严重　后算或边干边算。虽然项目部都配有预算和结算人员，但责任不　材料费用占整个工程造价的６０％，材料费用的盈亏直接影　落实，工作不到位，财务、材料、合同、计划统计等部门工作脱节，　响到整个工程的盈亏。有些项目部无严格执行领料用料制度，从　有预算无核算，大部分无项目经济分析比较，没有具体的节超建　仓库领料有数，但余料无回收，失窃浪费严重，尤其是计件承包　议和措施，即使能从结算上反映项目盈亏，但找不出盈亏原因。　只包工不包料，工人班组只顾出产值，材料、物资过量消耗，机械　６．２人员素质不高。责任心不强　设备过度磨损；看管不严，遗失时有发生；材料型号不对，造成闲　有部分具有施工管理和组织经验的人，成本管理能力有限，　置浪费，材料供应量与实际不符；监督机制不健全，出了问题往　文化水平及专业理论知识水平不高；具有理论知识水平的大学　往追不到责任人，这也造成成本失控的主要原因。　Ｏｎ　Ｃｏｓｔ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　Ｐｒｏｊｅｃｔ　Ｌｏｕ　Ｑｉａｎｇ　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ　ａｒｅ　ｍａｄｅ　ｆｏｒ　ｒｅｉｎｆｏｒｃｉｎｇ　ｃｏｓｔ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｐｒｏｊｅｃｔ．Ｃｏｓｔ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｃａｎ　ｉ‘ｍｐｒｏｖｅ　ｔｈｅ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｃｏｎ—　ｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅ　ａｎｄ　ｃｏｍｐｅｌｉｔｉｏｎ　ｏｆ　ａｎ　ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅ　ｃａｎ　ｂｅ　ｐｒｏｍｏｔｅｄ　ｔｈｒｏｕｇｈ　ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ　ｉｔｓ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ｐｒｏｆｉｃｉｅｎｃｙ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，ｐｒｏｊｅｃｔ，ｃｏｓｔ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　一９３—