我国分税制改革存在的问题及措施

Ｎｏ．３．２００７　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ删ＣＯＭＩ＇，Ｓ，ＥＲＣＬ　．ＣＯＩ　Ｉ　ＥＧＥ　Ｓｕｍ　Ｎｏ．８８　我国分税制改革存在的问题及措施　曹吉利　（吉林省通化市交通征费局，吉林通化１３４００１）　［摘要］本文针对分税制改革存在的问题，提出了具体完善的措施。　［关键词］分税制；改革；措施　［中图分类号］ＦＳ１［文献标识码］Ａ［文章编号］１ｏ０９＿＿２７７３（２０Ｃｒ７）０３　８＿＿０２　我国借鉴外国成功做法，于１９９４年实行了分税　制改革，十多年来平稳运行，所发挥调控宏观经济的　作用值得称道。作为当时条件下的一种渐进式改革　方案，主要着眼于规范中央与省级之间的财政收入　分配关系，对省级以下未作明确规定。随着实践的　进展和矛盾的累积，体制不完善之处日益突出，不容　忽视。　一扣减返还“基数”，由此迫使基层走上“两税”收入只　能增长，不能下降的艰难之路，同时也带来影响收入　质量的负面影响。基层“两税”收入增长较快，一般　超过当年全口径财政收入的５０％以上，有的比１９９４　翻一番，甚至更多。从１９９４年开始，省级对下财　政体制基本上都按照中央分税制的模式贯彻，将中　央分享后的税种留给基层的部分设定为省级与基层　的共享收入，有的省级还要对基层的中央“两税”增　、分税制改革存在的问题　（一）增量财力纵向上收日益突出　量返还分一杯羹。有的省级为了“中观经济”调控的　需要，还要较大比例分享基层的营业税、城镇土地使　用税等。中央从２００２年开始又对地方最具发展潜　１９９４年实行的分税制改革，是一种“分税加包　干”双轨并行的分税制。在体制设计上，基本上是地　方保存量，中央要增量，形成中央、省、市、县、乡财力　力的主体税种所得税实行分享改革，即２００３～２００５　年中央与地方的分享比例分别为４：６，５：５、６：４，到目　前为止仍执行６：４。有的省级将中央分享后留给地　方的所得税再与基层对半分享，基层收入规模本身　就小，主体税种增量收入“蛋糕”被中央和省级两次　的倒金字塔。以１９９３年为基期年核定给地方的净　上划中央“两税”（消费税１００％＋增值税７５％）收　入返还“基数”，作为地方的既得利益；而地方上划中　央“两税”超过“基数”的增量部分，中央得到的利益　相当于逐年按环比递增，地方得到的利益是逐年按　切分之后所剩无几。　（二）支出纵向下移呈现出扩大趋势　事实上，分税制改革只是对收入范围进行了中　央和地方划分，而未对支出范围进行界定和划分。　全国消费税和增值税平均递增率１：０．３系数计算确　定。致使增量财力中央集中的越来越多，基层（指　市、县．乡以下相同）得到的越来越少。假如从数学　角度阐述，随着时间的推移，基层“两税”增量上划中　央会无穷大，但永远不是全部；中央对基层“两税”增　随着市场经济体制的发展和完善，各级政府现行的　事权范围较改革之初确定的范围，已经发生很大变　化，上下级政府之间事权交叉和错位的现象时有发　量返还会无穷小，但永远不是零。分税制还规定，如　果地方完不成上划中央“两税”收入“基数”，则相应　生。事权不清，支出责任必然模糊。客观上，各地经　收稿日期＇：２００７—０５—２１　作者简介：曹吉利（１９６４一），吉林通化人，吉林省通化市交通征费局。　４８　．　维普资讯 http://www.cqvip.com 济基础和发婕潜力存在巨大差异，财力不平衡的问　题比较突出，在转移支付力度不足和现有财权无法　满足本级政府事权需要的情况下，在有的地方出现　部分支　责任坎顺理成章地自上而下地移向基层，　享比例，增加基层财力，帮助基层走出困境。三是建　议选择在东北老工业基地率先开展调整和改进分税　制试点，进一步探索和完善分税制，使之适合我国国　情状况，促进以人为本的和谐社会健康发展。　造成　：芝政府事杈　现出扩大的趋势。具体表现　任：随着国企改楚步伐的加快，在地方的中央和省属　国有大中型企业办社会职能逐步移交给地方。基层　接收了企业办的学校、幼儿园、医院、公安、电视台、　（二）合理划分事权，明确支出责任，彻底为基层　房产管理等机构和人员（包括在职和离退休），增加　了财政供养人口。在目前上级对基层的转移支付补　助资金中尚未包括这部分新增人员的情况下，无形　中增加了基层的财政负担。如２００５年已接收的铁　是财权与事权关系要始终保持平衡。实行分　税制的前提，要求各级政府事权界定清楚，解决基层　财权与事权的失衡问题，防止上级政府事权范围内　一的事情转移给下级政府完成。对于中央条条管理的　行政事业单位的全部支出，按照事权划分的原则，应　属中央财政开支范围，不应转嫁给地方。二是对分　离企业办社会职能实行分级负担原则。基层接收中　和省属大中型企业办社会职能，需要由基层接收　的财政供养人员的全部支出，按照企业的隶属关系　路系统企业办社会职能。虽然铁路部门在３至５年　过渡期内给予接收的地方经费补偿，但是过渡期结　束，接收人员的经费支出等全部要由接收的基层财　政承担，．ｆ－级财政多数还未给予转移支付补助。还　有一些由中央条条管理的行政事业单位，有的每年　都需要基层财政给安排一定的资金；个别日常公用　经费不足甚至还要由基层来弥补，等等。　近年来，中央财政虽然通过工资性、农村税费改　分别由国家或省级负担。在操作上，基层接收的在　职人员可依据标准退休年龄、接收的离退休人员可　依据平均寿命，核定给基层固定的转移支付补助数　额和补助年限，减轻基层的财政负担和解除接收人　员的后顾之忧。　革、国企改革经济补偿金等方面的转移支付，帮助基　层解决了一些实际困难。但在各级政府尚处于财政　“自求平衡”的状态下，难免出现财权上收缺乏事权　（－－）为地方合理配置税种　正确划分中央与地方的财权，关键在于税种的　划分，即如何合理地配置中央与地方的税种，使其都　调整相配套、支出责任下移缺乏财力做保证的现象，　拥有主体税种和较为充足的税源。其配置的原则　势必导致中央增量财力支出安排脱离分税制原则和　财权、事权匹配关系重新陷入界定不清的状态，其后　果会出现基层的财政收支矛盾向中央财政集中的趋　势　随着分税制运行时间的推移和市场化程度的提　高，基层的基本支出需求呈现出不断增长的趋势，在　中央对省际间和省对市、县际间财力调剂面临较大　为：将维护国家权益、涉及全国范围、实施宏观调控　所必须的税种划归中央；将只涉及地方范围、适合地　方征管的税种划归地方，并进一步加强地方税种的　建设。为保证地方政府的财力，共享税中的增值税　的地方分享比例可从目前的２５％适当提高至３０％。　另外，在适当的时候还可开征新的地方税种，如遗产　税和赠与税、社会保障税等。　（四）深化各项财税制度改革，完善相关配套制　度　一压力情况下，分税制暴露出的体制性问题，在欠发达　省份基层日益突出，在财政级次末端的县、乡感觉尤　为强烈。在个别县、乡吃饭财政甚至变成了要饭财　政，应引起高度重视。　二、完善分税制改革的措施　是在不发达省份全面推行增值税转型政策。　在总结振兴东北老工业基地８个行业率先实行生产　型增值税改为消费型增值税试点经验的基础上，在　全国欠发达省份全面推行增值税转型改革，进一步　消除重复征税，鼓励企业和民间投资，把欠发达省份　的工业“蛋糕”做强做大。二是继续深化财政管理制　改革。扩大部门预算编制范围，实行“阳光理财”；　（一）通过完善分税制体制，促进不发达省份经　济快速发展　全国实行一刀切的分税制体制改革以来，从未　对分税制进行过调整和Ｉ完善，对欠发达省份的基层　有失公允。因此，在实行彻底的分税制的过渡期内，　可适当地对现行分税制进行微调：一是适当调高地　方分享比例。重点向大西北、东北老工业基地等倾　斜。如将现行的所得税中央与地方６：４分享比例，　大力推进国库集中支付和政府采购制度，科学合理　地安排、使用和节约财政资金。三是探索实行三级　财政管理模式。实行中央、省、市和县三级财政管理　整为４：６，为基层创造更大的经济发展空间。二　级次试点，减少财政管理级次，提高中央和省对下的　财政管理运行速度和运行质量，目前全国有的省级　政府对下的财政体制，已经实行了　（下转第６５页）　４９　是减少省级共享收入税种或降低分享比例。可将部　分省级共享收入下放给基层，或者适当降低省级分　维普资讯 http://www.cqvip.com ｄｊｈ；这三个字母就会代表“大家好”“大家伙”“的计　务的里程碑。　划”“多极化”“的机会”“董建华”“顶尖货”“杜鹃花”　参考文献：　“对接后”“等机会”十个词组，重码率较高。　１．寇森主编《华语双文》中国国际广播音像出　华语双文速记将汉语拼音的声、韵母直接用标　版社２００５年９月　准键盘的拉丁字母代替，使其拼式简短、音义交融、　２．全国计算机信息高新技术考试教材编写委　简单易学，彻底消除了原生态象形汉字表达不准、不　员会《计算机中文速记（双文速记平台）职业技能　能、不便的落后状态，极大地强化了东方文化的韧度　培训教程》科学出版社２００７年５月　和张力，无限地扩大了汉语的应用空间。它是东方　责任编辑：樊宝臣　文化融人世界的对接点，是华语走向世界，为人类服　（上接第４９页）已经实行了省市、管县，总体运行效　２．黄佩华迪帕克等中国：国家发展与地方　果良好。四是转移支付制度法律化。将转移支付办　财政［Ｍ］。北京：中信出版社，２００３　法尽快纳入法制程序，切实改变转移支付办法不规　３．贾康　白景明　县乡财政解困与财政体　范的问题，充分发挥转移支付的社会均等化服务功　制创新［Ｊ］。经济研究，２００２，（２）　能和调节作用。　４．刘溶沧焦国华　地区间财政能力差异与　参考文献：　转移支付制度创新［Ｊ］。财贸经济，２００２，（６）　１．胡鞍钢分税制：评价与建议［Ｊ　。中国软　责任编辑：李绍宁　科学，１９９６，（８）　Ｏｕｒ　ｃｏｕｎｔｒｙ　ｒｅｖｅｎｕｅ——ｓｈａｒｉｎｇ　ｓｙｓｔｅｍ　ｒｅｆｏｒｍｓ　ｈａｖｅ　ｐｒｏｂｌｅｍ　ａｎｄ　ｍｅａｓｕｒｅ　Ｃａｏ　Ｊｉｌｉ　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｍａｉｎ　ｂｏｄｙ　ｏｆ　ａ　ｂｏｏｋ　ｈａｓ　ｂｅｅｎ　ｒｅｆｏｒｍｅｄ　ｓｐｅｃｉｉｆｃａｌｌｙ　ｏｆｒ　ｒｅｖｅｎｕｅ—ｓｈａｒｉｎｇ　ｓｙｓｔｅｍ　ｈａＶｉＩ　ｐｒｏｂｌｅｍ，ｈａｓ　ｂｒｏｕｇｈｔ　ｆｏｒｗａｒｄｃｏｎｃｒｅｔｅ　ｐｅｒｆｅｃｔ　ｍｅａｓｕｌ＇ｅ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：Ｒｅｖｅｎｕｅ—ｓｈａｒｉｎｇ　ｓｙｓｔｅｍ；Ｒｅｆｏｒｍ；Ｍｅａｓｕｒｅ．