建立税收风险管理体系

风险管理是20世纪初兴起的研究风险发生规律和风险控制技术的一门新兴管理学科，它是指各经济单位通过风险识别、风险估测、风险评价，并在此基础上 优化组合各种风险管理技术，对风险实施有效控制和妥善处理风险所致的后果，期望达到以最少的成本获得最大安全保障的目标。简单地说，风险管理就是对事情发 生的确定性作出决定，包括某件事是否发生，如果发生怎么办.风险管理的基本程序是风险识别、风险估测、风险评价、风险控制和管理效果。20世纪70年代 起，风险管理以其针对性强、效率高、成本低等优势在世界范围内得到迅速发展，形成了完整的理论体系,被广泛应用于企业、跨国集团、金融、政府的管理活动之 中.

（一）实施税收风险管理可以使税收管理更有效率

税收管理中存在着由于纳税人不能或不愿依法准确纳税而致使税款流失的风险。税收风险管理是税务机关通过科学规范的风险识别、风险估测、风险评价 等手段，对纳税人不依法准确纳税造成税款流失的风险进行确认，对确认的风险实施有效控制，并采取措施处理风险所致的后果。税收风险管理对当前风险的确认, 有利于对不同风险程度的企业实施不同的管理措施,加强管理的针对性，提高工作效率；对潜在风险的确认,可以建立税收风险预警系统，加强税源监控、防止税款 流失，同时税收风险预警系统对企业也有警戒提示作用，促进企业遵守税法.

(二)税收风险管理有利于提高税收管理的公平性

纳税人通常希望税收管理更加公平、透明、高效。所谓公平不是平均，除税收制度上的公平对待外，纳税人要求的公平还包括当不同纳税人对税法采取不 同态度时,税务机关应采取不同的应对措施，如对依法纳税的人和漠视税法的人进行甄别,并区别对待;对不履行纳税义务的纳税人采取强硬措施.纳税人除了要求 税收政策上的透明外，还认为他们有权从税务机关得到高效、高质的服务和建议,他们希望有一个畅通的渠道解决他们提出的问题以及在发生错误时能得到提醒和及 时纠正。面对纳税人不断提出的新要求，税务机关单靠以前的管理方式显然不能解决问题,必须在管理中引入新的适应纳税人更多、更高要求的管理方法.税收风险 管理通过风险识别、估测、评价，可以及时发现纳税人的纳税错误，使其得到纠正；也可及时发现纳税人的恶性问题，采取强有力的措施予以打击，提高管理的公平 性。

（三）税收风险管理有利于保证税收的安全、稳定，降低税收征管成本 对政府来说，它要求财政收入安全、稳定增长，并要求以最小的税收成本实现税收收入.而税收风险管理能够事先预测并控制由于纳税人不依法纳税而给财政收入带来的不稳定、不安全,保证税收收入的安全、稳定增长，降低税收征收成本。

二、澳大利亚的税收风险管理实践

近年来，澳大利亚国税局（简称ATO）对风险管理运用于税收管理做了积极有效的尝试，他们的实践证明，以完整的管理理论为基础、以会计准则为依据、以数理技术和计算机技术为支持的税收风险管理，可使税收管理更规范、更具有科学性。

（一)确定税收风险管理目标，建立税收风险管理体系

ATO将税收风险管理贯穿于ATO各部门、各税种对纳税人的管理之中.它所要达到的目标是：最大可能涵盖ATO管理的各个行业；集中于当前的问 题;确认重大事项;确定风险最大的领域;确认进行了税收筹划的领域；确认法律需要修订的领域等。税收风险管理的核心内容，包含风险识别、风险估测、风险评 价在内的税收风险评估。

ATO引入税收风险管理之初，曾遭到外界对其评估方法、水平、能力的质疑。那么,如何建立科学、合理的税收风险管理体系,解除外界对税务机关风 险评估能力的疑虑呢?ATO认为,凭经验和想象建立的税收风险管理体系是经不起检验的。为此,ATO组织了有专业知识和经验的工作人员，按澳大利亚特许会 计师协会审计原则，建立了税收风险评估模型，同时设计了案例模式,并通过培训提高税收风险评估人员的水平，以使税收风险评估具有科学性、不同人员评估同一 事项具有一致性。

(二)税收风险管理的主要步骤

1。信息的采集。税收风险评估的第一步工作，是对纳税人有关信息进行采集，信息来源于外部和内部。外部信息主要来源于：经过工作人员甄别后的举 报,海关、银行、移民局、煤汽水供应部门、车管部门、土地房产部门、股票交易市场信息以及外部商业数据库（该数据库每年提供澳大利亚1000户企业情况、 母公司情况、5年赢利情况)等；内部信息主要来源于税务局数据信息库:包括纳税申报、以前年度的税收风险评估资料、以前年度的审计资料等纳税人情况。所有 的内部、外部信息全部录入税务机关计算机网络，供评估人员调用.

2。信息的分析。ATO的税收评估人员将采集的内部和外部信息及评估员个人采集的信息输入由专家、行家设定的标准和方程式中，自动形成几个报 告，主要有财务分析、国际信息分析（包括关联企业分析、财务指标分析、申报分析）、欠税情况分析、征收情况分析、营业行为报表(简称BAS）分析等。然后 评估人员再以个人的分析和经验修正报告,保证了信息分析的质量和统一性。 ATO的机构中还设有问题专家小组,成员是各专业问题的专家，如资本利得税专家小组（负责资本利得税问题）、国际税收专家小组（负责国际税收方 面的问题）以及与其他国家的税收协调、转让定价等问题。当评估人员在评估中有专业和技术方面的问题时，由他们提供帮助、提出处理建议。

3.税收风险的确定.ATO认为，理论上100％的企业都应被进行税收风险评估;ATO同时认为,纳税人对税法的遵行情况就像一个下宽上窄的金 字塔,对处于金字塔不同层次的纳税人应采取不同的管理方法。金字塔的底层是广泛的、守

法的纳税人，他们支撑着国家税收制度的运行,对他们的管理策略是自我 管理，建立自我评估机制，税务机关对其进行简单的监督和观察；金字塔中间主要是金融、贸易等行业，他们会在守法的前提下尽可能少纳税；金字塔上层是抵触税 法、不守法的纳税人;对中间层和上层的纳税人的管理应具有强制性，通常采用税务审计和移送法办方法.依据金字塔管理思想，从资源配置角度考虑，税收风险管 理的重点实际上是年营业额较多的纳税人和亏损多、高风险的企业.ATO的税收风险评估人员在对各类信息进行详细分析的基础上，按行业、风险程度高低对企业 进行分类、分级,这样不仅有利于税务机关充分认识税收风险所在，及时实施有效管理，也对处在风险区的企业起到警示作用。

4。税收风险的审计。ATO在确定纳税人的潜在风险、具体风险、可能逃避的税收后,提出处理方法和策略，以达到控制风险的目的.在风险确定后， 评估人员会以面谈或电话的方式给纳税人一个解释的机会，如果纳税人解释清楚则解除风险，不需要进行下一步工作，以节约时间、节省成本、增加税务机关执法的 透明度,改善与纳税人的关系，同时能促进税法的正确执行。ATO专家认为，风险评估一开始就介入法律程序，易造成税务机关与纳税人关系紧张，增加税收成 本.如果纳税人解释不清或解释不能使评估人员满意，由评估人员进入审计程序，进行实地审计.审计后如果确认纳税人有逃税、避税行为，予以处罚；如果税法本 身存在问题，则向有关部门提出修改、补充税法的意见。审计结束后,所有税收风险评估资料进入ATO资料库，供以后评估者参考，以保证对下一个纳税人处理的 前后一致性。

三、引入税收风险管理机制，提高我国税收管理的规范性和科学性 从ATO的税收风险管理实践看，引入税收风险管理，可以进一步提高税收管理的规范性和科学性。事实上，我国在审核评税、涉外税收审计中所做的工作，也已向税收风险管理靠近.

20世纪90年代中期，我国涉外税收管理机关首先提出对纳税人申报情况的真实性、准确性及合法性进行综合评定，通过审核分析及时发现并处理纳税 申报中的错误和异常申报现象，即纳税审核评税，并进行了大胆实践和积极探索.近几年，审核评税已推广至所有税收管理机关,从起步阶段选择某一税种试行审核 评税推广至所有税种。但由于审核评税主要依靠税务机关内部对纳税人情况的掌握，包括纳税人的纳税申报、向税务机关报送的各类财务报表、以前年度的审计材料 等进行分析，信息来源单一；信息的共享性、一致性、连贯性较弱；审核评税的操作更多地依靠个人的经验，缺乏规范性和科学性,质量和统一性有待进一步提高； 审核评税中税收风险意识尚不明确，没有对税收风险予以计量和确定等.这些问题的存在，导致审核评税发挥的作用还无法与一套完整的成系统的税收风险管理相 比。1999年涉外税收管理机关又对企业开展税务审计，税务审计要求通过对企业经营特点、所处环境特点、有关的税收筹划活动、适用的税收法规、相应的征管 措施等进行分析，从而对审计项目的税收法规风险性、税收征管风险性进行认定。涉外税务审计中虽已有税收风险意识，但如何对风险进行计量和评定还缺乏具体可 操作的程序和方法，实际运用并不理想。笔者认为，（1）应加强对现代管理理论、方法的研究.多年来税收管理的制度、办法更多地依据税收管理本身的实践经 验，如何形成一套完整的、在理论上站得住脚、

在实践中作用显著的税收管理体系，还有很长的一段路要走.加强对现代管理理论、方法的研究、接受现代管理思 想、吸取现代管理精华、将现代管理科学运用于税收管理之中十分重要。（2)注重对税收风险的防范和管理.随着社会生产力的发展,国际贸易和国际市场的扩 大,个人和国家都面对着一个多变的环境,尤其是社会化程度的提高,原来较为松散的社会联系变得十分紧密，税收面临的风险在加大。近几年发生的税收大要案以 及一直困惑我们的严重的税收流失问题，应引起我们对税收风险的关注和研究。(3）将审核评税和税务审计中税收风险评定规范化。逐步建立税收风险模型，找出 衡量风险的最好方法,为科学计量风险、确定风险、监控风险创造条件,减少个人经验对税收风险评定的影响。（4)建立信息资料库,实现信息共享.目前税务机 关的信息拥有量远不能适应税收风险管理的要求，内部信息共享性不够，外部信息获取途径少，亟需利用计算机网络系统建立信息资料库，不断扩大信息获取渠道， 扩大信息在税务机关内部的共享性。（5）借鉴澳大利亚国税局对大企业和国际跨国公司税收风险管理的有效做法。特别是税收风险评估体系、风险评估模型、风险 分级办法，结合审核评税，将涉外税务审计中的税收风险管理细化、深化,运用于对大企业和跨国公司的税收管理中，取得经验，为全面推广做准备。