公共管理理论流派综述与研究启示

公共管理理论　流派综述与研究启示　■　孙勇孙华斌（暨南大学　广州　５１　０６３２）　◆　中图分类号：Ｄ（）３５　文献标识玛：Ａ　管理的研究领域。Ｇｕｌｉｃｋ对行政功能和组　内容摘要：公共管理学科是在不断克　织的规范与实证研究，并提出了一体化组　服“身份危机”的过程中成长起来的．　．织原则与行政七职能理论。Ｊａｍｅｓ　Ｄ　１Ｏ０多年的公共管理发展史使其呈现出　学术繁荣与多元格局，这与公共管理　Ｍｏｏｎｅｙ提出了组织四大原则，即协调原　思想流派的争锋有很大关系。本文从　则、层级链原则、职能原则和职员原则，结　不同思想流派着手分析公共管理的发　合组织与原则分析。　展历程，明晰了公共管理理论的内在　最后为官僚制度学派，Ｗｅｂｅ　ｒ的管理　逻辑，以期为今后的研究提供参考与　制度理论的产生与其历史时代有着直接的　借鉴。　联系。Ｗｅｂｅｒ的官僚模型有着高度结构化、　关键词：公共行政公共管理流派　标准化、非人格化、理想形态等特征的行　流派归类与公共管理理论的　政组织体系，是强制控制的合理手段，能　历史沿革　够达到最高程度的效率，因而是对人类行　使权威的最理性工具。　（一）公共管理原则导向的流派　（二）公共管理“理性”质疑的流派　Ｗｈｉｔｅ（１９２６）的《公共行政学导论》　２０世纪３Ｏ年代，传统的公共行政学派　和Ｗｉｌｌｏｕｇｈｂｙ（１９２７）的《公共行政学原　理论受到了挑战。传统的公共行政学把组　则》使公共行政学者都相信公共行政存在　织视为机械形式，把人当机器，只是片面　着指导行政现象的科学原则；Ｍａｘ　Ｗｅｂｅｒ　的追求组织结构和法律、法规的遵守。这　（１９７８）的《论官僚制度》探讨了现代组　是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性　织原则与规范，发明了层级制。ＧｕｌＩｃｋ、　的挑战主要来自两个方面，一是对“政治一　Ｕｒｗｉｃｋ（１　９３７）等人的《行政科学论文集》，　行政”二分法的反对；二是认为行政原则　深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。　本身存在逻辑矛盾。Ｊｏｈｎ　Ｍ　Ｇａｕｓ（１　９５０）　首先为古典管理学派，该学派主要关　在《公共行政》精辟地论述了当时的情　注行政效率，寻求为行政管理提供一系列　形：“现时的公共行政学理论也就是政治　方法与技术，为提高行政效率而在操作层　学理论”。这把原本认为政治与行政分离　面上进行科学研究及组织工作。该学派为　的传统理论又纠缠在一起。　公共行政学的产生和发展提供了重要的理　社会系统学派从系统、整体性等社会　论基础。Ｔａｙｌｏｒ将科学引入管理领域，提　学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理　高管理理论的科学性。Ｔａｙｌｏｒ（１　９１　１ｊ在　理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、　《科学管理原则》中提出共同利益为基础的　创造出一种协调合作精神。这个学派的代　科学管理原则，并指出：“科学管理原则普　表人物Ｍａｒｙ　Ｐ　Ｆｏｌｌｅｔｔ（１　９３７）最早系统而深　遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强　入地研究行政管理过程中人的问题，他通　化了人们对消除浪费和提高效率的关注，　过对群体的心理因素的考察来分析作为民　从而成为了公共行政的核心价值追求。　主群体基础的“协商一致”机制的性质。　其次为行政管理学派，该学派从管理　理性决策理论学派代表人物Ｓｊｍｏｎ　实务出发，建立了一套管理理论和规则，作　（１９８８）把管理行为分为“决策制定过程”　为管理者的行为准则。Ｈｅｎｒｉ　Ｆａｙｏｌ的主要　和“决策执行过程”，并把管理研究重点集　贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学　中在“决策制定过程”的分析。既丰富了　８２商业时代（原名《商业经济研究》）２０１１年１期　管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。　理性决策模式提供了分析决策问题基本思　路，同时也强调“理性”是指最小化成本　和最大化利益的理性。　（三）公共管理多元化扩散流派　２０世纪６０年代科学技术的飞速发展，　以原子能技术、空间技术、电子计算机技　术的利用和发展为主要标志的第三次科技　革命客观上造就了系统论、信息论、控制　论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，　也促进了管理现代化，更是给行政科学注　入了新血液。公共行政学的管理科学成为　了一门融管理学、心理学、社会学、政治　学等多学科理论、方法于一体的综合性学　科。公共行政学的研究也就从纯理论转型　到结合应用的研究。　系统论认为任何组织都同其周围环境　相互联系、相互作用，都不可能孤立地存　在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。　公共管理对于公共性的理解也从官僚制度　和政府机构发展转变为注重公共利益，即　政府与社会其他组织之间的政治关系，以　及注重组织工作环境对公共组织的影响力，　政府被置身于社会外部大系统中，公共管　理从制度定义发展为规范定义和组织定义。　系统管理学派是以系统为研究对象，　研究自然、社会和思维领域中各种系统的　运动规律并据此来认识和改造世界。其代　表人物有Ｌ＿Ｖ　Ｂｅｒｔａｌａｎｆｆｙ、Ｔａｌｃｏｔｔ　Ｐａｒ—　ｓｏｎｓ和Ｊａｍｅｓ　Ｅ．Ｒｏｓｅｎｚｗｉｇ等。其核心　观点是不同变量之间存在非线性关系。一　个变量的细微变化可能引起其他变量的重　大变化。这种非线性关系增加了人们对组　织认识的复杂性。受系统理论的影响，任　何组织都被视为相互关系之中，任何变量　都可能对其他变量产生影响。行政组织也　是一个开放的系统，必须持续地与环境产　生互动，并在适应环境变化的过程中处于　动态均衡状态。　行政生态学派，借用生态学研究生命　体与其环境的相互关系和相互作用的理论　和方法，来研究行政系统与各种环境变量　间的相互关系。最早提出行政生态的学者　是哈佛大学教授Ｊｏｈｎ　Ｍ．Ｇａｕｓ。其追随者　Ｆｒｅｄ　Ｗ　Ｒｉｇｇｓｌ０余年后提出了行政生态类　型的发展连续体。行政生态学借用“结构一　功能”方法来分析行政行为及其与环境的　关系，为公共管理学开辟了新的领域，使　其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯璎　论作风，用生态观点来考察行政是正确的　认识路径。　簟　（四）公共管理价值重塑流派　其界定为专家或技术人员。　２０世纪７０年代末期，新公共管理理论　在受到公共政策学科范式和企业管理学科　范式的影响而在新公共行政学的基础上形　位使我们必须对传统公共部门原则进行重　新思考，如公共权力与个人自由，资源配　置问题、分配问题、所有制问题、官僚制　问题等。公共部门管理创新，运用私人部　门管理来提高效率、提高更优质的服务，这　样可以减少成本，但也存在公共信任减少　的问题。　（三）效率与公平　历史与科学的局限性导致了传统的公　共管理理论在一定程度上迷信于管理的技　术手段，而抹煞了人性存在的意义、价值、　自由等内涵，也导致了公共管理学的价值　危机。２０世纪６０年代，以Ｄｗｉｇｈｔ　Ｗａｌｄｏ　成。它更重视从经济学角度来研究公共管　理问题，在重视定性分析的同时更强调定　等为首的新公共行政学派，除了致力于民　主行政的推动，还大力提倡社会正义、自　理分析。新公共管理以公共部门管理问题　的解决为核心，采用经济学理论和私人部　门管理方法，创立一个新的公共管理的知　识框架。如：更加关注绩效一激励的行政　模式，建立绩效导向型的制度、结构与管　由、民主等价值，这也就突破了科学实证　主义的限制，走向了人文精神与价值的复　兴之路。　效率与公平是一对矛盾体，效率在生　产力落后的时代其重要性被提高到了历史　高点，而当社会矛盾渐露的时候，公平理　Ｗａｌｄｏ（１９７１）在《走向新公共行政　学：明诺布鲁克观点》的序言中指出，“新　公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’　时代”，它的产生本身就是为了解决问题。　新公共行政学派的主要观点在于．第一，由　单纯的法理或制度性研究方法向运用多学　科的理论成果和研究方法转变；第二，抛　弃“政治一行政”二分法，把政治或政策　与行政看成是政府管理中的连续或交融过　程，开始重视政府管理中的政策问题研究　第三，公共管理学由以效率研究为核心转　向更关注公平、责任和伦理等行政民主性　价值取向的研究。　Ｇａｒｙ　Ｗａｍｓｌｅｙ的《黑堡宣言》发表，　奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。　其强调，行政价值的重塑与社会变迁的推　动都需要由“集体持有的价值、认知、态　度以及行为等”改变，行政人员与官僚体　系共同努力才能提高行政绩效。　（五）公共管理思路创新流派　任何思想流派的发生，除了寻找之身　的历史、传统等渊源之外，时代的风云际　会也可能成为其产生发展的土壤。公共选　择学派、新公共管理学、新公共服务、治　理学派等学派的出现与不断探索，极大丰　富了公共行政学的内容和方法论。　公共选择学派将经济学的理论用于非　市场的决策之中，它认为国家机关亦会追　求自身利益的最大化，参与利益的竞逐。公　共选择学派以个人自由主义为基础，关注　个人利益，将人类社会分割为两个市场：经　济市场与政治市场，它们都有着共同的特　点，都受自生自发秩序的制约。该学派对　于公共行政的启示主要体现在：扩大公众　参与；最大化行政职能分权化；简化行政　程序与层级节　彻底将公共行政经济化，　并进行可行性评估，而不是以“公共物品”　或社会公正为衡量基础；对于公共部门的　扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行　严格的控制；削弱公共部门的领导角色，将　理等行政原则；建立了关于政府设计和行　政改革的国际对话和比较机制；经济学、社　会学、社会心理学以及其他先进概念框架　的综合与启发性使用。　新公共服务理论主张和现实求解，主　要是针对新公共管理的缺失而提出来的一　种理论。该理论指出，一味的放任政府治　理走向市场化与竞争化将导致公共利益与　公民尊严的丧失，并试图提出新的理论解　释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶　果。它提出通过由公民与政府双方的共同　治理来提高治理的质量，并带给社会更高　的收益，这些都体现了新公共服务理论的　思想进步。　意义及启示　公共管理流派纷争，其主线主要集中　在下面三部分：　（一）政治与行政　公共机构的任务，即政策的制定必须　由政治家来完成；而行政者则贯彻执行这　些政策措施，即所谓的“政治一行政”二　分法。尽管有学者对于政治与行政是否能　分离表示怀疑，但二分法使得人们可以撇　开政治条件与政治因素来把握行政的实质　与意义，促成了对政治与行政边界的认知。　２０世纪８０年代以来，公共部门改革发展使　得政治与行政的边界日益模糊，主要是因　为公共部门采用了众多的组织形式，政治　势力日益渗入行政领域。政治与行政界限　的模糊导致责任处于游离状态，使得传统　的政治价值难以追寻，并产生了许多问题。　（二）公共与私人　在公共部门管理研究中，最基本的问　题就是所谓的“划界问题”，如何选择属于　公共、私人领域抑或公私混合领域，以及　如何执行等问题的思考。在现实生活中，纯　粹的组织形式是不存在的。既没有纯粹的　公共组织，也没有纯粹的私人组织，构成　了所谓的“模糊状态”。公共与私人边界移　念就会出现。效率注重规则、缺乏人性；公　平重视人的主观能动性，牺牲效率。公共　管理理论引入了行政效率、经济人假设、私　人部门管理等效率优先理论，也提出了政　治价值、人性与公共服务等公平理论。新　公共服务理论主张公民与政府的共同治理，　加强对话，消减矛盾，以克服公共管理理　论一味强调的竞争化、市场化可能带来的　恶果。其实，效率实际上是生产力的尺度，　强调发展；而公平更多是价值观念，是社　会稳定的心理需求，注重稳定。在稳定中　求发展，以发展来谋稳定。效率与公平最　终将在社会的天平中寻达到平衡。　务　１．ｆ法】Ｈ．法约尔著．周安华等译．工业　管理与一般管理【Ｍ１．中国社会科学出版　社．１９９０　２　Ｌｕｔｈｅｒ　Ｇｕｌｉｃｋ　ａｎｄ　Ｌ．Ｕｒｗｉｃｋ（ｅｄｓ）．　Ｐａｐｅｒｓ　ＯＩ１　ｔｈｅ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　ｏｆ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ［Ｍ】，　Ｎｅｗ　Ｙｏｒｋ：Ｃｏｌｕｍｂｉａ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｐｒｅｓｓ，Ｉｎｓｔｉ—　ｔｕｔｅ　ｏｆＰｕｂｌｉｃ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，１９３７　３　ｆ德１马克斯・韦伯著．林荣远译．经　济与社会（上、下卷）ｆＭ］．商务印书馆，　１９９７　４谭功荣著．西方公共行政学思想与　流派［Ｍ１．北京大学出版社，２００８　５．ｆ美１赫伯特－西蒙著．管理行为一管　理组织决策过程的研究ｆＭ］．北京经济学　院出版社．１　９８８　６．ｆ美１塔尔科特・帕森斯著．社会行　动的结构【Ｍ】．张明德等译．译林出版社，　２ｏ０３　７．ｆ美１徐中奇．行政生态学研究述评　及其对我国行政改革的启发【Ｊ】．江西行政　学院学报，１９９９（４）　８．【美］Ｆ．ｗ．里格斯著．行政生态学【Ｍ】　金耀基译．台湾商务印书馆，１　９６７　９．蓝志勇，陈国权．当代西方公共管　理前沿理论述评ＩＪ】．公共管理学报，２００７　（３）　１Ｏ．ｆ美】珍妮特・登哈特，罗伯特・登　哈特著．新公共服务：服务而不是掌舵　ｆＭ】．人民大学出版社，２００４　《中文核心期刊要目总览》贸易经济类核心期ｆＵ　８３