公众与政府财政信息披露之互动研究

理论探讨　山东财政学院学报（双月刊　２ＯＯ６年第４期（总第８４期　公众与政府财政信息披露之互动研究　乐菲菲　申　亮　（１、济南大学，山东济南２５００２２；２．山东经济学院，山东济南２５００１４）　［摘要］向公众充分披露财政信息是政府进行财政透明度建设的一个重要方面。在这一过程中，一方面政府有　向公众披露财政信息的义务，但信息的价值又导致了政府隐瞒信息的激励；另一方面，公众和政府信息沟通渠道的畅　通又有助于提高政府财政管理的质量。文章通过对国内外政府财政信息披露的分析，揭示了政府向公众披露财政信　息的意义。　［关键词］财政信息；ｔｔ２露；互动　［中图分类号］ＦｌｔｌＯ　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１００８—２６７０（２００６）ｏ４—００１１—０４　在一定意义上，公共财政就是公开财政。“以众　务。理由之二，政府认为对公共事务的讨论，特别是　人之力办众人之事”是公共财政的一个简单写照，其　对其中不确定性和错误的讨论，可能会弱化公共机　后蕴藏的一层含义就是，既然办的是众人之事，那么　构的权威，构成对民主制度的严重侵害。因为民主　怎么办的，结果好不好，作为当事人之一的公众是应　过程的运作有赖于功能良好的组织，要使得民主制　该知道的，因为公众已通过税收等方式支付了政府　度完全起作用，就必须增大政府机构的信用程度，这　信息收集、处理所耗费的成本，应该拥有信息的知情　就可能要对完全公开信息予以一定限制。　权。因此，财政应否支出、如何开支、财政收支结果　其实上述理由是经不起推敲的。信息公开确实　等相关众人之事的问题，都应该通过一定的法律程　有它的不足，但这是民主进程面临的两难选择，在找　序加以决定并通报公众知晓。前者提供了政府办众　不到更好的替代路径之前，我们只能选择次优的做　人之事的依据，后者在一定程度上保证了政府办的　法。而且公共财政既然是众人之事，就应该让公众　是众人之事。当然，这里还涉及到公众依法诚信纳　而不仅仅是决策者做出决策。另一方面，政府的良　税的问题。公众诚实向政府披露个人或团体的财政　好信用是通过公众的拥护得来的。承认政府会犯错　状况、维护国家税收的完整也间接上促进了财政透　误，并致力于民主过程中的公开讨论，这不仅反映了　明度。　政府对自己的信心，也增大了人们对政府的信任程　度。　一、信息披露的理由　政府保密观念的前提假设是政府与公众之间彼　政府财政信息公开是一个并不轻松的话题，因　此的不信任，其结果又进一步加剧了彼此的不信任，　为推动政府信息公开的力量来自于公众，而推行这　造成了许多政府预想不到的不良后果。　种制度的力量却来自于政府，两者的需要有些矛盾。　首先，由于保密政府在某些情况下并没有受到　一般来说，政府更愿意保守秘密。∞理由之一，政府害　公众的公正对待。在信息公开程度很低的情况下，　怕信息公开之后为别有用心的人利用，煽动不明真　公众评判政府官员行为好坏优劣的主要依据只能是　相的群众，或者为特定利益集团实现其自身利益服　最终的结果。这种情况下，如果结果好，不管官员履　［收稿日期］２ｏｏ６—０４—０６　［作者简介］乐菲菲，女，新疆北屯人，济南大学管理学院副教授，南京航空航天大学管理学博士研究生，研究方向：财政理论；申亮，男，山东　经济学院副教授，财政学博士。　维普资讯 http://www.cqvip.com

行职责与否，公众都会赞誉官员尽职尽责，能力突　出；而当不好的结果出现时，不管结果与政府官员的　作为和不作为是否有关联，官员都会受到公众的抨　击与责难。公开更多的信息，可以使得公众对政府　行为进行更客观的评判。　其次，保密不当地转移了公众的视线和精力。　由于诸多重要信息为政府所保密，公众无从知晓、更　无从发表意见。而相应地对诸如堕胎和婚姻等问题　进行讨论、发表见解所需要的信息，要比对复杂财政　经济态势进行评判所需的信息少得多，当然并不能　说前者就不重要，但相比而言，信息保密不仅使得许　多重要的公共政策没有接受公众的充分讨论和评　论，还使得公众舆论往往把注意力集中在那些更不　重要的细枝末节问题的讨论上来。　最后，信息不公开还形成了一个恶性循环：由于　信息不公开，政府决策常常在一个小范围内作出，决　策质量因此也就差强人意；随着政府决策失误的增　多，政府官员怕承担责任，转而寻求自我保护，信息　就更不敢公开，决策圈子变得更小，于是决策质量每　况愈下。　因此，信息公开是对政府和公众都有益的事情，　从根本上这也有利于社会终极目标的实现。　二、信息披露的范围　政府财政信息公开要求政府掌握的财政信息向　社会公开，公民有权接触并使用这些信息（涉及到个　人隐私、商业秘密及国家安全法规定的不宜公开的　除外）。只要公民有需求，政府机关就有义务提供，　公民也有权利获取、使用。当然，仅仅提供财政信息　是远远不够的，更为关键的是这些信息应该有针对　性，应该能够被市民理解，向社会和市民大量倾泄原　始的材料并无助于改善财政透明度。此外，建立通　畅的信息反馈渠道对政府财政透明度的实施也是必　不可少的，尤其对处于弱势地位的公民个人参与信　息公开意义重大，它从一个侧面揭示了政府对财政　信息披露的态度。　事实上，同实际部门和新闻媒体的关注程度形　成鲜明对比的是，普通百姓对于财政信息披露的感　受似乎并不那么强烈。尽管对于公共财政与公共预　算中“公共”二字的含义仍旧存在着见仁见智的理　解，然而公共预算筹集老百姓的钱用于保证社会民　生的事业，始终是毋庸置疑的。如果循着这样的思　路，普通百姓关心公共预算管理似乎是理所当然的　事情。但在现实中，却常常会发现，民众对公共预算　１２　的关注程度之低，往往是超乎想像的。　根据“经济人”假设，公众是在约束条件下追求　效用最大化的理性主体，只有在涉及自身利益的时　候，他才会关注相关的信息。即使在美国，选民们在　选举前也很少去分析政府预算披露的信息，从而对　现任政府作出客观的评价。因此，主动向公众披露　详尽的财政信息似乎并无必要，不但信息披露的成　本增加，更重要的是一般公众平时对此并不关注。　这一理解显然是片面的。信息使用者的类型是　多种多样的，作为一个经济个体，他们习惯于从自己　所处的位置来关注身边的事务，这也符合一般经济　人理性假设。’因此，要求每个人都从国家大政方面　来观察现象，分析问题是不现实的。但是，撇开人民　是国家主人的身份不谈，只就信息的需求者而言，政　府主动披露充分的财政信息事实上促进了社会公共　利益。　我们可以设想在同一所大学，一名普通的教师　除了专业兴趣、社会责任感而去关心政府财政信息　以外，还可能更关心学校或学院里的财务信息的公　布情况，因为这与他自身利益直接相关。如果从中　他能发现贪污腐败的事情发生，从而导致在诸如职　称评定或分配实物等与其利益相关过程中出现不公　正现象，他就有可能对此进一步关注并采取一定行　为。他的行为会作为一种信息反馈、反映到整个社　会系统中，结果有可能促成单个问题的解决。如果　这一现象具有普遍性，不同地域的人们如果都发现　这类问题，并且采取行动的话，则可能引起全社会的　关注，从而促使权力机关作出制度安排，减少该类事　件的发生。如果是校长，他也许不会特别关注一名　教师所关注的问题（尽管这也是他的份内之事，但是　有分管领导具体管理），相对而言，他可能更关心学　校整体的发展以及同其它同类学校之间的竞争问　题，比如学校之间财政拨款的差异，因此，他需要政　府对学校财政拨款的标准、对学校各方面要求等诸　如此类的信息，从而作出对内（加强管理、提高教学　质量）、对外（游说政府）决策。同样，他的行为会作　为一种信息在整个社会信息系统中作出反映，从而　得出某些结果。　总之，当每个人对自己需要的信息了解时，会不　同程度地表现出一种信息反馈行为，通过一定的社　会传导机制把问题反映出来，当信息汇总达到一定　程度时，将有利于新制度的产生，从而使整个社会运　行体制发生变化，这正是信息披露的意义所在。所　以，并不是说每个公众对政府所披露的财政信息关　维普资讯 http://www.cqvip.com

注，而是每个人在需要时有权并且能够得到有关信　息，信息披露就是有意义的。　三、信息披露的互动　如果按照“涉及所有人的问题应该由所有人来　批准”的标准来加以衡量，中国公共财政管理距离实　现“依法管好百姓钱”的目标仍旧存在着一定的差　距。如何尽可能体现公共财政管理中的“公共性”，　也仍旧是中国整个公共财政管理改革要取得更大的　成功所必须跨越的关卡。无疑，这其中主要的推动　力量还在于政府。　政府实行信息公开的目的不仅在于政府部门问　的信息共享，还有一个重要目标就是让百姓及时了　解信息，与政府产生互动，为老百姓服务。在我国，　在政府财政透明尚且缺乏法制保障的条件下，构建　一条通畅的信息反馈渠道显然是非常困难的。　目前我国各地已经起草完毕的《政府信息公开　条例》都郑重规定：政府信息公开以公开为原则，不　公开为例外。但问题就在于该原则实践的困难，而　最大难度就来自于政府本身。　公民个人还可以通过纳税来参与整个财政信息　的披露过程，这无疑是扩大了的信息范围，同政府面　向公众披露财政信息相比也往往容易被政府轻易渲　染。因此，并不能提供有关财政透明令人信服的证　据。而且产生、培养和维持纳税人的信任与合作，纳　税意识和纳税道德，政府创造的一些条件是十分重　要的：比如吸引和扩大纳税人对于政府收支决策的　参与、税收公平合理、提高公共服务的质量与水平。　目前我国公民纳税意识淡薄，在很大程度上是因为　纳税人缺乏了解财政信息的公开渠道，公民的知情　权和监督权不能有效行使。因此，一定程度上，实行　财政公开制度，增强财政透明度，保证纳税人的知情　权与监督权，是保护纳税人权利，提高纳税意识的有　效途径。　在国外，透明度被视为现代民主制度得以实践　的基本条件之一，这已经成为一些发达国家的执政　准则。据报道，有一个美国老太太每年都要到白宫　去转一圈，目的是要看看白宫是否添置了新的家具，　是否有乱花纳税人钱的情况。②美国的安多弗镇每年　４月２６日要开年度镇务会议，为方便居民，镇的财务　年报印了一大本，送到各家各户门ＶＩ，把一年来的收　支变动情况、下一年度的预算都列得清清楚楚，连预　计增加几个工作职位或某一个职位需要增加多少小　时的加班时间，都说得很明白。④施政透明化在实际　生活中实行起来是有其缺陷的，允许普通公民对政　府制订法规的过程施加影响会使这一过程变得缓　慢，甚至耗费甚多。但是，正如美国《宪法》主要起草　人托马斯・杰斐逊在１７９１年所说：“我宁可接受由于　太顾及自由而带来的不便，也不愿接受由于太不顾　及自由而产生的不便。”同杰斐逊一样，大多数美国　人相信，即使存在美中不足，也值得让阳光照亮政府　的活动。　日本政府则用各种途径让国民了解政府的财政　状况。政府于每个新的财政年度开始（４月份）之后　的第二个月，大藏省即对外发行该年度执行预算的　详细资料，在日本政府出版物发行中心和普通书店　的政府出版物专柜，公开发售详细的财政预算和决　算书，一般的图书馆里也能看到这类文献。人们可　以从公开发行的预算书和决算书中看到每笔财政资　金的来源与用途。只要是财政资金，任何机构的任　何支出项目都必须列入预算，并予以公开，天皇也不　能例外。每年６、７月份，出版一本《图说日本财政　（某年度）》，详细介绍财政的基本知识、财政制度即　预算的结构、该年度预算的背景资料及每项支出的　来龙去脉、日本财政的历史演变、与美、英、法、德等　主要发达国家的财政对比状况等。大量运用图表，　非常形象化，谁都能看得懂，凡是想了解政府财政状　况或某一侧面状况的人都能得到相关的信息。④　在公众与政府信息反馈渠道的构建上，英国提　供了一个例子。＠做为公众参与政府管理活动的一条　重要途径，向公众进行咨询已成为政府整个决策过　程当中不可或缺的一环。这不仅仅是建设一个更加　开放的政府的问题，而且事关如何通过听取公众的　意见来使政府的政策更加有效的问题。首先，通过　咨询，政府能够获取大量的信息，从而有助于提高立　法以及决策的质量；其次，公众的参与可以帮助决策　者们注意到那些他们还没有关注的问题，帮助他们　对现行立法以及政策的执行效果进行分析，考虑是　否需要修改现行的立法和政策；第三，公众对立法以　及决策过程的积极参与有助于增强立法和决策过程　的透明度，使制定出来的法律和政策更具可行性和　可操作性。因此，英国的政府部门在立法和决策过　程中通过开展各种形式的咨询活动来听取公众对立　法和决策事项的意见和建议。英国的各级政府每年　大约要开展数百次咨询活动。针对存在的问题和政　府的解决之道，在确定立法和决策事项前，有关部门　往往会准备一份白皮书，连同必要的咨询文件在网　站上公布，或印发成册，免费派发。公众个人可以参　１　３　维普资讯 http://www.cqvip.com

与其中，提出自己的意见和建议。在对公众意见进　行分析评估之后，有关部门在此基础上撰写绿皮书，　并提出政府部门的意见，为政府进一步的立法和决　决定，但它将是民主过程形成演进中的一个重要步　骤，是对公众真实的授权，使得公众能够真正参与到　对自己生活将有深远影响的集体行动决策之中去。　注释：　①约瑟夫－Ｅ・斯蒂格利茨．自由、知情权和公共话语——　策活动提供参考或依据。　四、小结　在一定程度上，公众与政府的信息博弈或者信　息互动构成了财政透明度建设的主线，因为最终享　受这一成果的是公众本身。信息不会在需要的时候　自动出现，使用者必须使用合理的工具，经由相当的　途径，才能够取得相关的信息。在这个过程中，政府　当然要负起主要的责任，而公众也不仅仅是这一成　果的想当然的享受者，也要为推动政府财政信息的　公开负起自己的责任：把自己的意见、建议积极及时　地反馈给政府。而且，随着市场经济的深入发展，我　国公民社会逐渐兴起、发展、壮大，在全国范围内形　透明化在公共生活中的作用［Ｊ］．环球法律评论，２０Ｏ２年秋季　号．　②张守文．税法的困境与挑战［Ｍ］．广州：广州出版社　２０００．　③邹蓝．新罕布什尔和马萨诸塞的小镇［ＥＢ／ＯＬ］．ｗｗｗ．　ｆｏｎ．ｏｒｇ．ｃｎ　④焦建国．法律运营财政——日本的财政民主主义与立　宪财政制度［ｃ］．财税法论丛（１）［Ｍ］．北京：法律出版社，　２０Ｏ２，４．　⑤袁亮．英国的政府咨询与公众参与［Ｊ］．法制建设，　２ＯＯ４，（５）　成一种公开文化是非常必要的，这对我国政府信息　的公开具有强有力的推动作用。　尽管公开并不一定能保证政府永远做出正确的　（责任编辑：王向成）　Ｒｅｓｅａｒｃｈ　０ｎ　ｔｈｅ　Ｉｎｔｅｒａｃｔｉｏｎ　Ｂｅｔｗｅｅｎ　Ｐｕｂｌｉｃ　ａｎｄ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　Ｆｉｓｃａｌ　Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　Ｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ　Ｙｕｅ　Ｆｅｉｆｅｉ　Ｓｈｅｎ　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｆｕｌｌｙ　ｄｉｓｃｌｏｓｉｎｇ　ｔｈｅ　ｆｉｓｃａｌ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ｔｏ　ｉｓ　ａｎ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ａｓｐｅｃｔ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｔｏ　ｃａｒｒｙ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｔｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ．Ｉｎ　ｔｈｉｓ　ｐｒｏｃｅｓｓ，ｔｈｅ　ｒｅｌａｔｉｏｎｓ　ｂｅｔｗｅｅｎ　ｔｈｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｒｅ　ｂｏｔｈ　ｕｎｉｉｆｅｄ　ａｎｄ　ｏｐｐｏｓｉｔｅ．Ｏｎ　ｔｈｅ　ｏｎｅ　ｈａｎｄ．ａｌｔｈｏｕｇｈ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｈａｓ　ｔｈｅ　ｄｕｔｙ　ｔｏ　ｄｉｓｃｌｏｓｅ　ｔｈｅ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｐｕｂｌｉｃ，ｔｈｅ　ｈｉ　ｇｈ　ｖａｌｕｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｄｒｉｖｅｓ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｍｎｅｎｔ　ｔｏ　ｃｏｎｃｅａｌ　ｉｔ；Ｏｎ　ｔｈｅ　ｏｔｈｅｒ　ｈａｎｄ，ｔｈｅ　ｆｒｅｅ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｃｈａｎｎｅｌ　ｂｅｔｗｅｅｎ　ｔｈｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｍｎｅｎｔ　ｉｓ　ｈｅｌｐｆｕｌ　ｔｏ　ｅｎｈａｎｃｅ　ｔｈｅ　ｑｕａｌｉｔｙ　ｏｆ　ｉｆ—　ｎａｎｃｉａｌ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．Ｔｈｒｏｕｇｈ　ａｎａｌｙｚｉｎｇ　ｔｈｅ　ｆｉｓｃａｌ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｓ　ｏｆ　ｂｏｔｈ　ｄｏｍｅｓｔｉｃ　ａｎｄ　ｆｏｒｅｉｇｎ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ，ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ　ｒｅｖｅａｌｓ　ｔｈａｔ　ｉｔ　ｉｓ　ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｔｏ　ｄｉｓｃｌｏｓｅ　ｔｈｅ　ｆ＇ｍａｎｃｉａｌ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｐｕｂｌｉｃ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｆｉｓｃａｌ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ；ｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ；ｉｎｔｅｒａｃｔｉｏｎ　１４