论贫困人群就业援助

维普资讯 http://www.cqvip.com －中国社会科学院经济研究所　朱　玲　中国作为一个劳动力绝对过　产品的性质，因而含有市场机制失　剩的国家，其就业压力在短期内不　灵的领域，需要政府采取非市场化　会由于加入世贸组织而缓解。农业　取向的公共支持政策，以保证这些　中失业和就业不足的劳动者与预　服务的供给具有广泛性。　期新增的就业岗位并不匹配，他们　中间的大多数人属于农村贫困人　口。投资于这些劳动者的健康和教　增加就业与缓解贫困　我国绝大多数贫困人口从事　即刻就要遭受国外高效率商品和　《了　育，既有提高他们的就业应变能力　获得社会经济的进步。　从而缓解贫困之效，又可从根本上　农业，而农业正是加入世贸组织后　最基本的社会服务具有公共　服务进口冲击的行业。根据ＫＸＪＣ　２００２．１１盈　维普资讯 http://www.cqvip.com 望》新闻周刊最近发布的信息，　往因此而错以为农村的就业压力　创造就业机会；另一方面，通过转　中国加入世贸组织后农业将大约　远远不及城市。实际上以往的研　岗培训和提供小额贷款等方式，　　帮助这些劳动者创造自我雇用或　损失１０００万个就业机会。这其中　究已经表明，农村人口就业不足、的含义，在于那些不具备竞争力　或低收入水平就业，是形成和加　受雇于他人的就业岗位。从长期　的农户按现行价格将卖不出去自　剧贫困的重要原因之一。因此，在　来看，援助的重点显然在于增强　己的农产品，直接后果是农业收　贫困人口就业愈益困难的形势　贫困人口的就业能力，即投资于　　入大幅度下降和贫困人口的增　下，中央和地方政府有必要把扶　人力资源的改善。加。　贫政策和就业政策结合起来，把　以往政府扶贫行动中的科技　如此说来，增加非农就业机　会有可能成为缓解贫困的一条更　为有效的途径。然而，在未来的　１０年问中国将始终处在沉重的　就业压力之下。首先，全国平均每　年新增劳动力１０００万人以上；其　次，在城市经济结构调整过程中　还将产生更多的失业人口，例如　最近５年内，国有企业还将　有２０００万人下岗，另有１０００万　非国有经济领域就业者失去目前　的岗位；最后，现有农村剩余劳动　力仍然在１．５亿左右１。虽然，根　据预测中国入世后还将新增　１１００多万个就业机会，但这些预　期的机会主要分布在纺织、服装、　建筑、食品加工业和服务业，农业　中的失业人口和就业不足的劳动　力并不必然符合这些行业的需　求，他们在与城市失业人口和新　增劳动力的竞争中也未必能取　胜。　其实，中国作为一个劳动力　绝对过剩的发展中人口大国，近　５０年来所承受的就业压力原本　就不轻松。加入世贸组织这个事　件只不过是把经济全球化过程中　增大了的就业压力更加鲜明地展　现在国民眼前，而并非设置了一　个陌生的难题。由于我国绝大多　数农村人口至少拥有一份承包地　或口粮田，政府决策层和公众往　田２００２＿１１　ＫＸＪＣ　促进就业置于未来１０年反贫困　战略的优先地位。　改善贫困人群就业能力　政府采取促进就业行动，并　不意味着直接为个人寻找工作。　计划经济时代由政府统一安排就　业的做法，已经被事实证明是低　效的。市场经济下政府促进就业　的责任首先在于，创造有利于劳　动力流动的社会经济法律环境，　维护公平竞争的劳动市场，设置　激励机制，刺激法律、金融、信息、　中介和培训机构为劳动者创业和　就业提供便利的服务。其次，制定　有利于增加就业的产业政策。　然而对于正值劳动年龄的乡　村贫困人口，仅有这些外在条件　还不足以帮助他们改善就业状　况。原因在于，贫困人口中的劳动　者由于受教育程度低、健康状况　差、缺少劳动力流动所必需的费　用，难以利用这些服务来获得高　于原有收入水平的就业机会。也　就是说，在劳动市场的竞争中，贫　困人口中的绝大多数劳动者不可　能与其它劳动者处在同一起跑线　上，因此需要政府和公众的直接　援助。在短期内，政府可以一方面　继续通过实施公共工程等公共投　资项目，尽可能多地为贫困人口　推广和农业技术培训项目，无疑　有改善人力资源的作用。但是这　些项目多半仅仅涉及单项技能的　培训，例如某种果树的栽培或某　类动物的饲养技术等等，一旦市　场状况变化，这些技能很可能就　迅速贬值甚至失去用武之地。若　要从本质上提高劳动者的应变能　力，使他们能够抓住足以改善个　人收入的就业机会，就需要注重　对知识的培养。这意味着政府必　须投资于贫困人口的成人补习和　终身教育事业，使现有劳动者得　以不断补充和更新基础知识，从　而增强自身的可塑性，增加重新　选择创业或就业的能力。　国内外不少经济学家和企业　家都预期，中国较为低廉的劳动　力价格和较高的劳动者素质，将　会使中国在加入世贸组织后迅速　发展为全世界的一个制造中心，　由此也就可能为制造业带来大量　新的就业岗位。可是，农村贫困人　口中的劳动供给往往仅满足价格　条件却不具备基本的素质要求。　如果政府不尽快从这个角度采取　扶贫行动，大量贫困人口很可能　就会被排斥在经济全球化进程之　外，或者说处于日益边缘化的境　地。　近年来，教育和劳动力流动　对改善人力资源的积极作用已经　维普资讯 http://www.cqvip.com 广为人知，投资于教育和培训因　疗卫生事业费占中央财政支出的　区，因病致贫和因病返贫的事例　而也在社会中形成共识。可是，投　份额从未达到百分之一，而且，这　更是俯拾皆是。根据卫生部组织　资于健康的重要性却常常遭到遗　个比率还从１９９１年的０．３４６％下　的国家卫生服务调查，１９９８年农　忘。当前农村出外做工者中身体　降到１９９９年的０．１７３％。同期，医　村大约有３６％的患病者由于经济　虚弱的人很难被雇用是显而易见　疗卫生事业费在地方财政总支出　困难而没有就诊，有６１％的住院　的，但是政府对与健康服务直接　中的份额从６．１７％下降到４．８５％。　病人因经济困难而提前出院，还　相关的医疗卫生事业投资，特别　预防医疗保健服务机构尚未解决　有将近２２％的贫困户正是由于家　是对基本医疗服务的投资，还远　冗员充斥的难题，遭遇公共投资　庭成员患病或受伤才陷入贫困。　没有达到对教育事业的那种关切　逐渐减少的挑战，因而越来越多　此外，有关两周患病休工率的统　程度。也许这是因为此类投资的　地向利润驱动型的企业转化。在　回报，主要借助于疾病损失的减　医药市场不规范、药品采购过程　少来间接计算，如同投资于防洪　中腐败现象未根除的情况下，药　设施，只是在洪水泛滥之时才充　品大幅度加价导致价格飞涨，加　分显示出构筑江河堤坝的效益　之医疗机构为追求收入滥用处方　来。　权，使得医药费用高昂，以至于低　在以往的１０多年里，我国医　收入人群有病看不起。在贫困地　吕梁老区乡村教育实验　山西省吕梁地区柳林县前元庄实验学校是一所有３０年校史的乡　村学校，自１９８３年起学校把教育和脱贫结合起来，在保证基础教育的　同时着重培养学生的动手能力，帮助学生增长知识，拓宽就业渠道。　山西省吕梁地区柳林县前元　庄实验学校初中二年级的学生在　学校的示范猪场喂猪。　柳林县前元庄实验学校的　张福爱老师在教初中一年级学　生给葡萄剪枝。　计显示，农村每１０００人因病休工　的工日１９９３年为２５０多天，１９９８　年为３５０天。这表明，医疗卫生事　业公共投资的减少和利润驱动倾　向，已经导致劳动生产率的损失　和劳动者身体素质的下降。　其实，获得基础教育和基本　医疗服务对于全体国民并不仅仅　具有提高劳动力素质的意义，而　是人类充分发挥自身潜力的一个　前提，是人们参与社会经济政治　决策过程的一个前提，有着超出　个人投资回报的社会效益。因此，　它本身就应该作为一个发展的目　标。从这个角度来看，基础教育和　基本医疗服务本质上属于公益事　业，需要政府持续投资，而不是主　要由个人承担投资责任。当然，这　并不意味着所有的人免费享受所　有的服务。重要的是，政府在教育　和卫生资源的分配中，既要保证　所有社会成员都可以方便地获得　质量可靠的基础教育和基本医疗　服务，这就是发展计划中通常提　到的广泛的可及性；又要通过财　政转移和社会援助等收入再分配　手段，保证全体国民尤其是低收　入者有能力购买这些服务，这其　中包含的理念就在于基本社会服　务分配的均等化，即此类服务广　泛的可得性。　ＫＸＪＣ　２００２＿１１田　维普资讯 http://www.cqvip.com 对基础教育和基本医疗服务　减弱，这就使得这两个最基本的　系统。这并非是要排斥私人投资　可及性和可得性的要求，意味着　社会服务供给领域中的城乡鸿沟　和竞争，而是强调由于这些服务　这两个领域公共资源的分配必须　和地区差距日益加大。可以预见，　包含的公共产品性质，以及服务　向大众而非向精英倾斜。也就是　基本社会服务分配不均等程度的　供给者相对于消费者所处的绝对　说，更多地投资于初等教育而非　提高，必然会进一步削弱欠发达　信息优势，需要国家通过公共供　高等教育，更多地投资于基层预　地区尤其是欠发达农村地区未来　给系统来保障全体国民特别是低　收入群体对知识和保健最基本的　防医疗保健而非城镇大医院。显　劳动者的就业竞争力。　然，现实并非如此。少数教育部直　我国乡村预防医疗保健网中　需求。然而正是在这个领域，特别　属高校一次就可获得中央财政数　技术最薄弱的环节是村级医疗机　亿元的投资，地方政府上行下效，　构，而它所提供的服务恰恰又是　也将教育投资的优先地位给予本　绝大多数人口使用最频繁的服　地高校。与此相对照，大量农村小　务。可是政府的公共卫生投资一　学的投资还要靠从农民那里筹集　贯是自上而下，把重点放在了城　甚至依赖社会捐助。在财政体制　镇医疗机构。８０年代以来的农村　改革中，基础教育和基本医疗保　卫生系统三项改造是如此，平时　健服务的投资责任越来越多地下　的流动资金投入也是如此。以至　移到县乡一级的地方政府，而上　于多数医院高精尖医疗设备利用　级地方政府和中央政府通过财政　率低微，相当一部分乡村卫生室　转移来缩小地区差距的能力却在　缺少最基本的医疗器械，例如高　学龄儿童小学学业完成率（％）　压消毒锅。城镇　医疗机构投资优　１９９０　２０００焦　１９９０　２０００　先的模式在交通　男生　男生　女生　女生　便利、人口居住　全国　７０．５　９３．１　６８．９　９３．１　集中的地域不失　为效率较高的选　贵州　４８．１　７６．７　４７．４　７６．２　择，但是对于那　云南　５２．４　８５．６　４７．９　８４．４　些在基础设施薄　西藏　６４．８　８７．４　弱的山区分散居　住的农户，则意　陕西　６５．０　９２．１　６４．５　９３．８　味着降低了医疗　甘肃　９０．０　８７．０　保健服务的可及　青海　４４．６　７０．９　４６．８　７０．８　性和可得性。　进一步讲，　宁夏　７４．７　８２．９　７３．３　７８．４　对基础教育和基　新疆　５６．７　８７．７　５６．７　７８．５　本医疗服务可及　木资料来源：转引自国务院妇女儿童工作委　性和可得性的要　员会办公室、国家统计局人口和社会科技统计司：　求，意味着在这　《中国的社会进步一九十年代中国妇女儿童发　些领域必须维护　一展》第４６页，２００１年９月发布，北京。　个不以盈利为　”表示没有可供使用的数据。　目标的公共供给　囫２毗１１　Ｋ）（Ｊｃ　是在医疗卫生行业，私有化和市　场化侵入了并不属于其领地的公　共空间。最明显的例子就是人民　公社解体之后，全国大约５０％左　右的村卫生室变成了个体医疗　点，还有一些卫生室在形式上承　包给了卫生员，但实质上由于村　委会放弃了管理而与个体医疗点　没有什么差别。大部分村级卫生　室的私有化削弱了农村三级预防　保健网的公共职能，因为乡村基　层个体医生对利润的追求，既与　群体预防和健康教育一类的公共　保健活动目标不相容，又与村民　对低价、高效医疗技术的需求相　冲突。　基础教育和基本医疗服务广　泛的可及性，以及政府对乡村科　技推广和疾病群体预防活动的强　有力支持，曾经是中国农村教育　事业和健康事业取得伟大成就的　重要原因。诺贝尔经济学获得者　阿玛蒂亚森曾在他对中国和印度　的比较研究中，把中国视为在低　收入水平下通过公共支持实现社　会发展的典范，认为改革开放后　迅猛的经济增长在很大程度上得　益于此前基础教育和基本医疗服　务领域的进步，而经济转型中这　些领域所出现的问题，可以说是　部分地丢失公共支持传统的结　果。显然，校正这种现状的直接反　维普资讯 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应是在基本社会服务领域的公共　空间中实行非市场化。这与中国　加入世贸组织后更加深入和广泛　的市场化趋势并不相悖，因为基　本社会服务领域原本即属于市场　机制失灵的空间。我国东部地区　一农民的孩子能上城市户口了　些县／市ｌ０年前即开始重建　村级公共卫生室，推进乡村两级　预防医疗保健服务一体化。中等　发达地区虽然政府财政拮据，但　完全有可能通过削减政府层次、　精简机构、压缩行政费用来增加　对村级公益事业、教育和医疗基　础设施的拨款。当然，贫困地区的　政府在实施这些措施之后，很可　能还是不能满足最低程度的基本　社会服务投资需求，这就需要上　级政府的专项财政转移。而这一　点，通过正在进行的财税改革和　配结构就可能实现。　９月２９日，上海郊区松江新桥镇春申村春申花园第三小区１　０个月大的张姚　１月１日起在郊区农村出生的孩子，都可以报城市户口。“农民”将不再是这些孩　俊拿着他的盖着“非农业家庭户口”章的户口薄把玩不停。上海市规定凡２００１年　调整中央政府现有的扶贫资金分　子“世袭”的身份印记。户籍意义上的农民将逐渐在上海消失，农民将仅仅是一种　“职业称谓”。　提高贫困人口的起跑点　对贫困人口中现有劳动者就　善。　业能力的援助，只是一种补救措　学习能力低下。可是这种损伤并　不过，上述统计仅能表达经　非显而易见，因此常常被缺少营　施。若要缩短乃至消除贫困人群　历过小学教育的人数，却不足以　养和健康知识的父母所忽视。尤　与其它群体在市场竞争起跑点上　说明城乡之间、富裕地区和贫困　其值得注意的是，在发育不良的　的差距，就需要在影响人口体质　地区之间受教育者学习成果的差　儿童群体中，大约有１０％的人成　和智力水平的关键时刻和关键环　距。撇开学校教育质量的差距不　年后由于智障或其它疾病而落入　节，集中采取公共干预行动。以往　谈，这些差距实质上在儿童早期　必须由社会照顾的低能力群体。　的扶贫行动中对儿童教育的特别　发育过程中就已经形成，而这个　这个比率，在正常发育的儿童群　援助，实质上正是出于这种考虑。　问题至今还没有引起政府和公众　体成年后仅为２％。由此可见，决　表格中的数据显示，在１９９０－２０００　的充分注意。根据国内外营养和　定人口素质的关键时刻在儿童体　年期间，我国学龄儿童的小学学业　预防医学科学家们的研究，儿童　格发育时期，关键环节是直接影　完成率从７０％左右提高到９３．１％。　营养缺乏，导致早期发育不良，患　ＤＩ￣）Ｌ童发育的母亲和婴幼儿营养　西部地区的指标虽然低于全国平　儿与正常体格发育标准相比低体　素摄入。　均水平，而且女孩的教育指标低　重和生长迟缓。儿童体格发育不　中国预防医学科学院的专家　于男孩，但是这些指标依然反映　良，直接导致脑神经损伤、智力下　们运用世界卫生组织提供的运算　出儿童教育状况有了明显的改　降、听力减弱、注意力难以集中、　程序，把儿童营养不良引起的智　ＫＸＪＧ　２０ｏ２－１１　维普资讯 http://www.cqvip.com 力损失和成年后体能减弱导致的　过程。中国加入世贸组织标志着　规模投资项目。可以预见，贫困人　劳动生产率下降，以及出于同一　市场竞争程度的加剧和竞争舞台　口由于知识、技能和健康方面的　原因而导致的慢性病人数和治疗　的拓宽，这就给地区、企业和个人　劣势而难以获得投资项目带来的　成本，折算成当前的经济损失，计　的未来带来更大的不确定性。以　就业机会，结果是西部地区城市　算出２００１年我国由于儿童生长　往的市场化进程中地区之间、行　和东部地区的经济差距有可能缩　迟缓、碘缺乏和贫血造成的损失　业之间和不同人群之间的收入差　小，而西部偏远地区农村贫困人　为３６２０亿元，相当于国内生产总　距都在拉大，到上个世纪末这些　口将处于更加边缘化的境地。此　值的４％。如果采取食物营养强化　差距之悬殊已经达到影响社会稳　外，东部经济增长模式中隐含的　措施，就可以有效地降低与儿童　定的地步了。如果不加干预，加入　环境危害至今已暴露无遗，如果　发育不良相关的疾病。例如，缺铁　性贫血可以使儿童智商降低８　分，通过在食品中添加铁剂，半年　内就可以使缺铁性贫血发病率降　低５０％。实行铁强化的面粉ｌ公　斤仅增加成本１分钱，这是贫困　人口也出得起的价格。实施营养　干预行动的成本相对于其可以避　免的损失而言显然是经济的。　对于我国特别是西部欠发达　省区，若要把目前的经济增长速　度进一步提高４％无疑将十分不　易，但是只要采取营养干预和健　康知识教育行动，就有可能减少　如此巨量的损失，获得人力资源　的显著改善，从而有可能增强未　来劳动者的市场竞争力，并取得　长期性的社会经济发展。因此，采　取这种公共行动在政治上和经济　上都是可行的。西部省区的地方　政府如果实施这样的项目并且组　织得当，还有可能培育出一个有　着广泛发展前景并且能够提供大　量就业岗位的营养产业来。　讨论和结论　中国经济的市场化进程早　在２０年前改革开放政策实施之　际就已经开始，在此期间，中国经　济也越来越深地卷入经济全球化　囝２００２＿１１　ｃ　世贸组织后这个问题将更加严　重。好在中央政府及时采取了扶　贫行动和援助西部地区发展的战　略，使市场竞争产生的社会问题　得到了广泛的关注。　然而在有关西部地区发展战　略的讨论中，无论是政府决策层　还是媒体，都还欠缺对以往发展　目标和发展途径的反思，而更多　地倾向于通过增加物质资本投资　促进西部的经济增长。“西部大　开发”这个术语，相对于“人类发　展”的概念本身就显得含义狭窄　而容易产生误导（根据联合国开　发署最近的定义，发展指的是创　造一种能够充分发挥人的潜力的　环境，使人们得以按照自己的需　求和兴趣，获得富有创造性的和　多产的生活。在这个意义上，经济　增长只是发展的一种手段，它可　以扩展人们选择自认为有价值的　生活方式的能力。进一步讲，人们　选择生活方式的基本能力，是获　得健康、知识、资源和参与社区生　活的能力。没有这些能力，就不可　能得到生活中的其它机会）。在　“开发”这个理念的驱动下，相当　一部分西部省／区的地方政府急　切地提出跨越式发展设想，热望　本地区在增长速度上赶超东南沿　海一带，倾全力招商引资设立大　还沿着类似的路径实行赶超战　略，西部环境恶化的后果将更加　严重，因为西部的生态更加脆弱。　这种结果无疑将使贫困人口的生　存条件更加严酷从而加深他们的　贫困程度。　进一步讲，西部之所以落后　于东部，并不仅仅在于其自然环　境恶劣、物质基础设施薄弱。东西　部之间更深刻的差距发生在人力　资源领域，西部地区特别是西部　农村人口的平均受教育年限和健　康指标都明显低于我国平均水　平，这本身就成为阻碍外来投资　的因素。即使是外来资金不再成　为约束条件，低水平的人力资源　也难以有效地利用投资从而在市　场竞争中取胜。因此，优先投资于　基础教育和基层预防医疗保健领　域，以社会发展逐渐促进经济增　长，长期推行生态一经济一社会　一文化相互协调的可持续发展战　略，对于西部地区的地方政府也　许是更为明智的选择。