生活垃圾焚烧发电PPP项目竞价标的设计研究

生活垃圾焚烧发电PPP项目

竞价标的设计研究

张彦春1, 2，邹德剑3，陈东1，方舒1

(1. 中南大学 土木工程学院，湖南 长沙 410004；2. 湖南省工程管理学会，湖南 长沙 410004；

3. 中铁第六勘察设计院集团有限公司，天津 300308)

摘 要：利用归纳分析法将PPP项目竞价标的梳理为年服务费类、收益率类、投资下浮率类、服务费单价类、工程投资类及特许经营期类等6类；提出生活垃圾焚烧发电PPP项目竞价标的设计的5项原则，分析生活垃圾焚烧发电PPP项目竞价标的设计的3项依据；针对采用BOT模式的生活垃圾焚烧发电PPP项目，提出3种组合竞价标的设计方案。 关键词：垃圾焚烧发电；PPP项目；竞价标的

中图分类号：TU723.2 文献标志码：A 文章编号：1672−7029(2017)02−0408−07

Study on bidding object designing of PPP project of domestic waste incineration for power

ZHANG Yanchun1, ZOU Dejian2, CHEN Dong1, FANG Shu1

(1. School of Civil Engineering, Central South University, Changsha 410075, China;

2. Hunan Engineering Management Society, Changsha 410075, China; 3. China Railway Liuyuan Group Co. Ltd, Tianjin 300308, China)

Abstract: This paper summarizes six kinds of PPP project bidding objects by the means of inductive analysis: the type of annual service fee, the type of return rate, the type of investment falling rate, the type of unit price of service fee, the type of total project investment and the type of concession period; then puts forward five principles of designing bidding objects in PPP project of domestic waste incineration for power; and the article analyzes three design bases of bidding object in PPP project of domestic waste incineration for power. This paper finally presents three kinds of bidding objects combination solutions aiming at PPP project of domestic waste incineration for power with BOT mode.

Key words: waste incineration for power; PPP project; bidding object

随着我国城镇化进程加快，城市“垃圾围城”问题日益严峻，先进的垃圾焚烧发电处理方式正成为解决我国生活垃圾问题的重要途径。相关数据显示，截至2015年底，国内建成并投入运营的生活垃圾焚烧发电厂有200余座，处理能力近20 t/d，

收稿日期：2016−09−09

基金项目：湖南省科学技术协会资助项目(CNSD201604)

通信作者：张彦春(1974−)，女，黑龙江哈尔滨人，副教授，博士，从事工程项目管理教学与科研工作；E−mail: zyc_csu@126.com

发电总装机容量约为3 900 MW[1]，垃圾焚烧发电将成为我国“十三五”期间的行业支柱。生活垃圾焚烧发电项目作为城市快速发展所必需的重要基础设施项目，其投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高等特点与PPP模式

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“不谋而合”。由于发电收入不能覆盖项目投资及

恶性报价竞争、维护社会公众利益、保障中国PPP模式健康发展具有重要意义。

运营成本，需要政府支付一定的垃圾处理补贴。垃圾处理补贴单价直接影响政府补贴支出和项目公司的收益水平。补贴单价过高，政府财政支出增加，损害公众利益，使社会资本获得超额利润；反之，如果补贴单价低于合理水平，也会给项目正常运营埋下隐患，不利于整个垃圾处理行业的健康发展。近年来，垃圾焚烧发电PPP项目“低价中标”现象屡见不鲜，其原因既有某些环保企业缺乏自律、并以所谓的“低价竞争策略”扰乱行业市场，也与PPP项目采购中政府低价导向[2]、招标监管不力[3]以及竞价标的设置和价格形成机制不合理有关，而竞价标的设置不合理是根本原因。因此，科学设计生活垃圾焚烧发电PPP项目竞价标的，对遏制社会资本

1 PPP项目竞价标的主要类型分析

对于工程或货物采购招标，由于采购对象较单一、采购内容明确，其竞价标的也较为单一[4]。而PPP项目由于应用行业广、收益回报机制多样、价格形成机制较为复杂，并且涉及投资、建设和运营等多个环节[4−5]，竞价标的设置较为灵活多样。通过对近年来我国PPP项目采购实践的分析，总结出我国PPP项目竞价标的主要包括以下几种类型，如表1。

表1 PPP项目竞价标的类型划分 Table 1 Types of bidding objects of PPP Project

标的类型 年服务费类 收益率类 投资下浮率类 服务费单价类 工程投资类 特许经营期类

常用指标

年可用性服务费、年运维绩效服务费 全投资内部收益率、资本金投资回报率、融资

(综合)年利率、运维综合收益率等

定额下浮率、建安工程费结算额优惠率、建安工程

费下浮系数、初步概算优惠率等

污水处理补贴单价、垃圾处理补贴单价等

工程总投资、建安工程费等 特许经营期限；收费期限

适用项目类型 非经营或准经营性

PPP项目 各类PPP项目 各类PPP项目 准经营性PPP项目 各类PPP项目 经营性PPP项目

备注

以合同为中心， 与绩效考核挂钩 具有动态性， 但操作较复杂 控制项目总投资， 减少政府付费 适用于市场化程度 较高的项目 一般作为辅助标的 对投资估算、 收益预测要求较高

1.1 年服务费类

年服务费类竞价标的包括年可用性服务费和年运维绩效服务费。可用性服务费是指政府使用项目公司提供的符合合同约定标准和要求的项目设施或服务而需支付的费用。年运维绩效服务费是指政府购买项目公司为维持PPP项目可用性所需的运营维护服务(符合绩效要求的公共服务)而支付的费用。此类竞价标的主要适用于市政道路、供水管网等非经营性和准经营性PPP项目(如城市综合管廊项目)，一般组合使用，社会资本报价高低体现了其建设、运营管理水平和期望投资收益水平。 1.2 收益率类

收益率类竞价标的包括全投资内部收益率、资本金投资回报率、融资(综合)年利率和运维综合收

益率等。其中，全投资内部收益率主要适用于一些非经营性和准经营性PPP项目，根据项目估算投资或实际投资与中标内部收益率，计算政府付费数额或服务费单价；资本金投资回报率和融资(综合)年利率也经常作为竞价标的，即分别考虑社会资本方资本金投入部分的收益率和融资部分的融资成本和适当收益，计算政府付费数额或服务费补贴单价。运维综合收益率主要用于非经营性项目，政府方根据实际运维成本和运维综合收益率中标价核算运营维护费用。收益率类竞价标的通常与定额下浮率、可用性服务费等组合使用。 1.3 投资下浮率类

投资下浮率类竞价标的是PPP项目常见的竞价标的，其目的在于控制项目总投资，各类PPP项目

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都有采用，尤其在非经营性和准经营性PPP项目中使用广泛，主要包括定额下浮率、建安工程费结算额优惠率、建安工程费下浮系数和初步概算优惠率等。投资下浮率类竞价标的通常与收益率类竞价标的搭配使用，即根据中标的投资下浮率核算实际投资，进而根据实际投资和中标收益率计算政府付费数额或服务费单价。此种竞价标的组合可有效控制项目总投资[6]，定价机制也较为科学合理。 1.4 服务费单价类

服务费单价类竞价标的主要适用于准经营项目，如污水处理服务费单价和垃圾处理服务费单价等。直接以服务费单价作为竞价标的，操作较为简单，可有效控制政府补贴支出，适用于市场化程度较高、能较准确测算服务费价格的项目。不足之处是存在项目公司为过度节约投资而导致的建设质量风险，可以将总投资作为辅助标的，设定最低总投资数额，或通过设置一定的定价调价机制确保项目建设的足额投资。 1.5 工程投资类

工程投资类竞价标的包括工程总投资和建安工程费等。投资是决定政府付费或补贴数额的主要依据[9]，但直接采用工程投资作为竞价标的情况比较少，这是因为PPP项目中政府部门更加关注项目公司提供公共产品或服务的质量，对项目投资可通过核算实际投资进行控制，而非事前报价。以下情况可用工程投资类竞价标的：一是在项目概算批复后进行社会资本采购的非经营性PPP项目，政府通过控制投资，进而控制政府购买服务费用。二是当直接以服务费单价作为竞价标的时，将总投资类竞价标的作为辅助标的，设定投资下限，间接对公共产品或服务质量进行控制。 1.6 特许经营期类

特许经营期竞价标的主要适用于采用使用者付费机制的经营性PPP项目，如高速公路项目，其运作方式以BOT模式为主，特许经营期限通常包括建设期和运营期，或不包括建设期，以收费期限(运营期)作为竞价标的。项目特许经营期限的长短与项目公司的收益直接相关[7−8]，在投资成本一定、其他条件不变的情况下，项目公司所获得利润与项目特许经营期限成正相关。社会资本需要综合考虑项目的建设运营成本、收费价格、回报率、融资计

划、风险分配以及政策法律规定等多种因素，合理平衡政府、项目公司和使用者的利益，进行特许经营期报价。

2 生活垃圾焚烧发电PPP项目竞价标

的设计原则和依据

垃圾焚烧发电PPP项目属于准经营性PPP项目中重要的一类民生项目，通常涉及投资、建设、运营和维护等项目全生命周期各环节，合作周期较长，风险因素多，涉及政府、社会资本和公众等各方利益，需要通过合理设置竞价标的，以分担各类风险，保证建设、运营质量，综合平衡各方利益，实现公共项目社会效益最大化。 2.1 竞价标的设计原则

生活垃圾焚烧发电PPP项目的竞价标的既要体现政府的采购需求[10]，又要反映政府对项目建设标准和运营质量方面的期望，并兼顾此类项目作为公用设施所要实现的社会效益[11−13]。因此，在生活垃圾焚烧发电PPP项目竞价标的设计时，需要遵循以下5项基本原则。

1) 反映政府方采购需求和风险分配意愿 价格是政府和社会资本双方关注的焦点，通过竞价标的设置，社会资本方直接或间接对公共产品或服务进行报价，竞价标的不同，决定价格形成机制不同，也体现政府方对项目控制程度和对投资、质量等风险的分配意愿。一般来讲，如果政府方对项目控制意愿较强，就会通过设置辅助标的(如投资收益率、总投资等)或一定的价格形成机制(如根据实际投资核定垃圾处理补贴单价)，较为客观地确定服务费单价。而如果政府方能够很好地控制投资、质量等风险，并能较准确测算垃圾处理补贴单价时，则可仅以垃圾处理补贴单价作为竞价标的。

2) 抑制社会资本超额利润

在政府和社会资本双方利益共享的基础上，政府还需要对社会资本可能获得的超额利润进行控制。由于生活垃圾焚烧发电项目属于公共事业类项目，公益性是这类项目的首要特征，超额利润的存在必然与项目社会利益最大化目标相冲突。因此，设计竞价标的时应尽量杜绝社会资本获得超额利润的可能，如通过设定收益率上限、垃圾处理服务

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费上限等，使社会资本在投标报价时，将其利润率控制在合理范围之内，以充分实现公用设施的社会效益。

3) 规避社会资本投机行为

一些“投机”社会资本利用竞价标的设置漏洞，通过设计、施工、核心材料及设备采购等方面获得较高的关联性收入，而这几方面的收入往往超过社会资本对项目的全部自有资金投入，给项目正常运营带来隐患。这种投机行为既违背了政府和社会资本合作的初衷，也损害了社会公众利益乃至整个行业发展。因此，政府在采购时要着重关注社会资本投资动机，合理设置竞价标的，综合评定社会资本资格和能力，避免不合理低价中标，规避社会资本的投机行为。

4) 保证项目达到建设标准

采用BOT运作方式的生活垃圾焚烧发电项目在特许经营期届满后，需将符合合同约定的技术、安全和环保要求且处于良好运营状况的项目设施移交给政府。良好的建设质量是项目正常运营并在移交时处于良好状态的根本保证，而合理的项目投资是项目建设质量的重要保证[14]。为避免项目公司过度节约投资而影响建设质量，在设计竞价标的时可考虑设定项目最低投资额，以保障足够的建设资金投入。

5) 便于操作

无论采用何种竞价标的，最终目的是作为政府支付垃圾处理服务费的依据，其计算一般都离不开建设成本、运营成本、发电收入和合理收益。从理论上讲，最科学合理的垃圾处理补贴价格形成机制是以收益率为竞价标的，竣工验收后核定实际投资，并对实际运营成本和发电收入进行测算，根据收益率中标价核算政府补贴数额。但这种价格形成机制过于繁琐，可操作性差。实践中，一般直接以

政府补贴单价作为竞价标的，或同时设置其他辅助标的。竞价标的的设计直接和价格形成机制相关联，在设计竞价标的时，应充分考虑可操作性。 2.2 竞价标的设计依据 2.2.1 项目运作方式

生活垃圾焚烧发电PPP项目运作方式主要有BOT(建设−运营−移交)、BOO(建设−拥有−运营)和BOOT(建设−拥有−运营−移交)等。不同运作方式对竞价标的设置有不同的要求，采用BOT模式时，除控制垃圾处理服务费外，由于合作期满后要进行移交，政府在设置竞价标的时还要重点关注项目建设质量与运营维护标准；而采用BOO模式的项目，由于项目所有权在社会资本方，要兼顾PPP项目的长期性与公益性，政府在设置竞价标的时应严格控制社会资本的合理收益率，保障社会公众利益。

通过对国家发改委网站PPP项目库中的36个生活垃圾焚烧发电项目统计，采用BOT模式运作的项目占72.2%，说明目前我国生活垃圾焚烧发电PPP项目运作方式以BOT模式为主，下文也仅对采用BOT方式运作的生活垃圾焚烧发电PPP项目竞价标的设计进行探讨。

2.2.2 投资边界划分及政府支付形式

生活垃圾焚烧发电PPP项目总投资可以大致分为垃圾焚烧发电厂内投资和相关配套投资2个部分。其中，垃圾焚烧发电厂内投资包括场地平整费用、建筑安装工程费、设备购置与安装费用等；相关配套投资包括征地拆迁、电力接入系统、红线外相关配套工作(如进场道路、通水、通电等)等费用。具体项目相关配套部分的范围会有所不同。不同项目，政府与项目公司的投资边界也会有所不同，导致政府支付形式不同。具体地，生活垃圾焚烧发电PPP项目政府与项目公司的投资边界及政府支付形式主要包括3种方式，如表2。

表2 项目投资边界及政府支付形式

Table 2 Investment boundary between government and special purpose vehicle and the form of payment of government 方式1 方式2 方式3

适用情形

地方政府财政状况良好、

财力平稳充裕 地方政府财政状况一般、

财力短期紧张 地方政府财政状况较差、

财力长期紧张

政府负责投资 项目全部配套投资 向社会资本融资 完成配套投资

——

项目公司负责投资 除配套投资外的全部投资 项目配套投资部分

融资服务+其余全部投资

全部投资

政府支付形式 垃圾处理补贴 配套投资部分融资服务费支

付+垃圾处理补贴

垃圾处理补贴

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2.2.3 采购时项目所处阶段

PPP项目采购社会资本时，项目可能处于项目建议书阶段、可行性研究阶段等前期阶段，也可能处于初步设计、施工图设计和施工等阶段。由于不同阶段项目的经济数据详细程度不同，对竞价标的设计也会有不同的影响。在项目建议书或可行性研究阶段，投资估算误差较大，政府方难以准确测算垃圾处理补贴范围，宜充分发挥社会资本方的专业优势，将总投资作为辅助标的，并设置相应的垃圾处理补贴价格形成机制；而初步设计和施工图设计

完成后，项目总投资误差较小，可直接以垃圾处理补贴作为竞价标的。

3 生活垃圾焚烧发电PPP项目竞价标

的设计方案

综合考虑上述竞价标的设计原则，根据不同的政府支付形式和项目阶段，设计采用BOT模式的3种生活垃圾焚烧发电PPP项目竞价标的方案，如表3。

表3 生活垃圾焚烧发电PPP项目竞价标的方案

Table 3 Bidding objects combination solutions of PPP project of domestic waste incineration for power

序号

标的方案 融资年利率+ 垃圾处理补贴单价 定额下浮率+ 投资内部收益率 垃圾处理补贴单价+

工程总投资

适用情况

投资边界及政府支付形式

配套投资由社会资本垫付，政府分期支付；

能准确测算项目公司投资及运营成本 项目公司投资部分以垃圾处理补贴返还；

项目投资和运营成本不明确 项目公司投资部分以垃圾处理补贴返还；

项目投资不明确

项目所处阶段

初步设计或施工图设计已完成

任何阶段

项目建议书或可行性研究报告已完成

1 2 3

3.1 融资年利率+垃圾处理补贴单价

当采用表2第2种投资边界划分及政府支付形式时，对于社会资本项目配套投资部分，由于数额固定，且不涉及建设、运营质量等问题，可直接以融资年利率作为竞价标的，社会资本报价越低，评分越高。

对于以垃圾处理补贴返还的其余投资部分，当政府方能较为准确测算项目公司投资及运营成本时，可将垃圾处理补贴单价作为竞价标的，并设置招标上限和下限，社会资本报价越低，评分越高。社会资本方的中标价即为政府与项目公司的结算价。其优势在于评标、定价等过程简单，便于操作。不足之处是没有体现垃圾处理补贴与项目实际投资的直接关系，采用以下组合标的可弥补此不足。 3.2 定额下浮率+投资内部收益率(税前)

对于垃圾处理补贴单价的确定，由于垃圾处理补贴与项目公司实际投资及其收益水平密切相关，因此，可以设置定额下浮率+投资内部收益率(税前)组合标的。项目竣工验收后，政府投资评审中心依据中标的定额下浮率审定实际投资，运营成本按实

核算，依据审定的投资、中标的投资内部收益率(税前)以及事先确定的测算模型，核定垃圾处理补贴单价。此组合标的的优点是根据实际投资和运营成本确定垃圾处理补贴单价，科学合理，可以有效避免项目公司在项目建设期间谋取暴利，并可有效控制项目公司的收益水平，有效保护公共利益。不足之处是招标、评标、定价等实际操作较为复杂。项目采购时处于任何阶段都可以采用此组合标的。 3.3 垃圾处理补贴单价+工程总投资

此组合标的是将垃圾处理补贴单价作为主要标的，将工程总投资作为辅助标的。要求社会资本方就垃圾处理补贴单价报价所对应的总投资进行报价，政府采购时设置垃圾处理补贴单价招标上、下限，报价越低，评分越高；对应的总投资报价越高，评分越高。项目竣工验收后，政府投资评审中心对实际投资进行核算。当实际投资低于总投资中标价时，按照事先约定的公式对垃圾处理补贴中标价下调，作为垃圾处理补贴结算价；当实际投资高于总投资中标价时，按垃圾处理补贴中标价结算。此组合标的可有效控制政府垃圾处理补贴支出，有

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效避免社会资本“低价抢标”；在控制垃圾处理补贴的同时，避免社会资本过度节约投资，以保证工程建设质量。项目采购时仅有项目建议书、可行性研究报告等资料，项目投资不能准确估计时，可采用此组合标的。

4 结论

1) 通过对近年来多个PPP项目竞价标的归纳分析，将PPP项目竞价标的归纳为年服务费类、收益率类、投资下浮率类、服务费单价类、工程投资类和特许经营期类等6类。

2) 生活垃圾焚烧发电PPP项目的竞价标的既要体现政府的采购需求和风险分配意愿，又要通过标的设置达到抑制社会资本方超额利润、规避社会资本投机行为、保证项目达到建设标准等目的，并同时考虑可操作性。

3) 项目运作方式、投资边界划分及政府支付形式以及采购时项目所处阶段是设计垃圾焚烧发电PPP项目竞价标的的主要依据。

4) 采用融资年利率+垃圾处理补贴单价、定额下浮率+投资内部收益率(税前)和垃圾处理补贴单价+工程总投资等组合标的，可以保证垃圾处理补贴趋于更加合理的价格区间。研究成果对城市污水处理、城市轨道交通等可行性缺口补助PPP项目采购竞价标的设计具有借鉴意义。

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