浅析廉租房政策的公共性流失与回归

大家谈　ＤＩＳＣＵＳＳ１０Ｎ　Ｅ—ｍａｉＩ：ｚｈｉｙｅｚａｚｈｉ＠１６３．ｃｏｒｎ　编辑Ｊ杨晴Ｉ　论坛　浅析廉租房政策的公共性流失与回归　居住权作为公民一项基本人权已在世界范围内得到了　认可，保障社会成员享有基本居住权关系到社会稳定与和　谐发展，是现代政府不可推卸的责任之一。自１９９８年《国　务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的　通知》将廉租房作为住房供应体系一个重要组成部分以解　决最低收入家庭住房需求以来，２９１个地级以上城市中已　经有２２１个城市实施了廉租住房制度，占地级以上城市的　７５　９％。作为解决低收入群体基本住房问题的重要途径之　一，廉租房政策自实施以来为促进城市化顺利进行、经济　飞速发展保驾护航，维护了社会的安定和稳定。但政策实　践过程中公其性的逐渐流失，不仅妨碍了政策机制的有效　发挥，还阻碍了社会公平。　一、廉租房政策公共性的体现　公共性是公共政策的本质属性，是公共权力主体的合　法性源泉。廉租房政策的公共性体现在以下几个方面：　１．公共权力主体的公共性　住房商品市场的失灵促使政府这一公共权力主体介　入，作为廉租房政策制定者和执行者，它的权力源泉来自　于人民，政策目的是为公众服务，保证社会成员的基本居　住权利。　２．政策运行中的公共性　廉租房政策运行的可能性依赖公共财政的支持力度，　政策运行的有效性依赖政策的法律效力和公共权利主体的　执行力，政策的科学性有赖于在公共利益的基础上公平有　效的操作程序。　３．政策价值的公共性　廉租房政策作为一项住房保障政策，通过介入住房资　源的分配以保障社会低收入弱势人群的利益和基本居住权　利。政策出发点和落脚点均是维护社会成员的公共利益，　体现公平、公正、民主、平等伦理价值。　４．政策目标的公共性　廉租房政策的目标是调节社会利益分配，保障社会弱势　群体的基本居住权从而实现人人“住有所居”，以缩小贫富　文／￣１．Ｉ恋　差距，缓解社会矛盾，促进社会良性运行与和谐发展。　＝、廉租房政策公共性流失现状　１．公共权力主体公共性流失　（１）资金筹集过程中政府的缺位。廉租房作为一种保障　性住房对于承建者来说基本是零利润或者低利润，这决定了　市场化渠道运行的低效性甚至无效性，政府成为廉租房政策　的责任主体及投资主体。财政预算专项资金、土地出让金收　益及住房公积金增值收益是支撑制度运行的主要资金来源。　政策规定，地方政府需将土地出让金纯收入的１０％用作廉租　房建设资金，而在审计２０１０年公告中显示，被调查的３２个　城市中有２２个城市没有按时足额计提，资金缺口达１４６．２３亿　元。公共财政投入的不到位，严重影响了政策的有效运行，　造成供需矛盾失衡。　（２）中央政府与地方政府责任博弈——公共利益与部门　利益的冲突。中央政府作为公共政策的制定者代表广大社会　成员的普遍公共利益，地方政府作为执行机构亦是地方、部　门利益的代表者。目前廉租房政策资金来源的主体部分是地　方财政拨款及土地出让净收入和公积金增值收益，中央财政　补贴微平其微。在以“地方财政为主，中央财政为辅”不对　等的责任机制下，公共利益与部门利益冲突。一方面使得经　济不发达地区的廉租房保障建设不完善且需：求缺口大，地方　财政作为政策的保驾者捉襟见肘。另一方面，绩效考核制度　不完善致使地方政府会从部门利益最大化出发减少公共物品　的供给。　２。政策运行中公共性流失　（１）公权寻租——理性经纪人与代理人双重身份的博　弈。政府工作人员作为管理公共事务的代理人，其合法性　源自公共性。同时作为追求个人利益最大化的理性经济人，　具备自利性。作为理性经济人和被委托人，他始终处于公共　性与自利性、公共利益与个人利益、委托利益与代理人利益　的博弈之中，公共性随着理性经济人角色在博弈中胜出而流　失，产生政府执行人员寻租、设租、滥用职权等侵蚀公共性　本质的行径。截止至２０１０年，被调查城市中出现３４个项目利　ＯＣＣＵＰＡＴ１０Ｎ　２Ｏ１　５　回　论坛｛　用虚假申报材料等，套取新建廉租住房中央预算内投资补助　资金６１２９万元。此类利用公权称谋取经济利益的行径，扭　分配给利益相关者，形成“关系保”。或利用职务特权，贪　污腐败，贩卖廉租房名额，视公权为寻租的利器，加剧了资　源分配的扭曲程度，损害了制度的公共性。　曲了公共政策公共利益的导向。　（２）政策保障对象“准入、退出机制”不完善。目　前，我国缺乏完善的收入登记制度和个人信息系统，资产　收入、灰色收入等隐性收入难以计算，在个人收入形式日益　三、公共性回归的几点建议　１．定位中央政府与地方各级政府事权与财权分配　地区间经济发展水平的不平衡制约地方政府廉租房建　多样化的今天，保障对象的实际收入水平难以确定，应保　未保、错保现象难以避免。审计署报告显示有２１　３２户不符　设中供给与需求的平衡性。在明确规定了地方政府在廉租房　合条件的家庭发放廉租住房租赁补贴４１３．１　２万元、分配廉　租住房５３３套。制度外申请人对制度内保障对象产生了挤出　效应。同时，动态管理机制无证可凭致使廉租房可能成为被　保障者的刚性福利，难以退出。被抽查的２２个城市廉租住　房保障家庭中有１．３２万户未将租赁补贴按规定用于改善住房　条件，而是用于家庭其他消费，使租赁补贴变成了“生活补　贴”。　３．政策设计理念的公共性缺失　ｆ＇）廉租房政策的“城乡二元体系”。廉租房政策在　设计理念上秉承公平、公正与平等原则，符合政策标；隹的对　象都应平等享有受保障的权利，保障对象的准入甄别主要依　收入水平情况而定，而不存在民族、地域等歧视条件。而目　前廉租房政策在设计之初以户籍为界将农村户口、外来打工　者排除受益范围之外。而他们往往经济实力薄弱、住房需求　大，亟需住房保障。政策设计对象偏离致使背离了廉租房政　策的伦理价值，与政府缩小社会贫富差距、维护社会稳定的　目标背道而驰。　（２）ＧＤＰ、效率至上的政绩观念大行其道，公共利益　指标的缺失。政绩观指政府行政人员对于如何行政、为何行　政、以及行政业绩评价的根本认识和态度。政绩考核将社会　公益目标与政府官员私益目标有效融合，形成扩大公共物品　供给的内部驱动力。在以往的政绩考核体系过于重视经济发　展指标，造成了各地ＧＤＰ至上、效率至上的政绩观念。而　类似公共服务体系、社会保障体系等社会事业指标没有得到　应有的重视。从而造成政府社会建设职能的“缺位”或者　“错位”，从而出现廉租房等公共物品供给不足或者价格扭　曲。　４．“非预期结果”的出现致使公共性流失　（１）道德风险导致的“搭便车”行为。廉租房作为一　种稀缺资源，难以消弭其引致的道德风险。申请人隐瞒、伪　造虚假个人信息，以获得被保资格　高收入阶层通过政策漏　洞而混入廉租房保障范围，搭“穷人”的便车，骗取租赁补　贴。不仅违背了政策公共性本质与价值取向，还造成了公共　资源的扭曲分配，马太效应愈加明显。　（２）政策结果的人为扭曲。在廉租房政策监督机制不　健全的情况下，许多地方廉租房分配的公平公正公开分配原　则流于形式，地方政府寻租、滥用职权，暗箱操纵，将名额　囹ｌ　政策中的责任之后，应确定中央政府筹资过程中的财政责　任，对于不同经济发展水平的地区规范中央和地区的职责范　围，加大对于贫困地区资金缺口的补贴和兜底。再次，考虑　廉租房建设资金的统筹，将建设资金富足地区的剩余资金投　向资金匮乏地区，以合理公共资源的分配。　２．建立合理的政绩考核制度　首先，量化政策指标。摒除虚化指标与含糊词句，依　据当地实际情况将政策要求数量化以增强政策效力。其次，　加强监督力度。在廉租房政策制定、执行过程中，加大公民　参与力度，明确监督权力，扩大监督渠道。监督必须贯穿于　整个行政执行过程，即将事前监督、事中监督与事后监督结　合起来，通过事前监督预防，通过事中监督制止，通过事后　监督调整与纠正。再次，扩大保障性住房建设指标在政绩考　核中的杈重。以往我国政绩考核机制主要参照ＧＤＰ等经济　指标，社会建设、公共服务等指标常常流于形式，扩大其考　核权重才能真正达到促进政策执行力度的效果。　３．完善廉租房制度设计　在廉租房制度中，完善准入和退出机制。在以往单位　和社区证明辅以走访审核的基础上，建设完善的公民个人信　息征集系统，全面掌握申请人及家庭的收入、住房状况及变　动。严格退出机制，租房期满后对要求续租的申请人开展　严格的审核，对于不满足条件的申请对象实施严格的惩罚措　施，加大惩罚力度，通过回收实物及现金补贴、收取罚金或　一定时限内取消申请资格，情节严重者甚至追求其刑事责任　等措施增加骗保者机会成本。　４．扩大廉狙房政策的覆盖面　打破廉租房保障政策的城乡二元体系，逐步放开户籍　限制。一个可行的办法就是在政府财政可支出的范围内．在　考虑外来流动人口规模的基础上，逐步地放开户籍限制，可　以采取某些附加的过滤条件，比如以外来流动人口在本地的　工作年限为界，优先考虑被征地农民等。另一途径蜒（ｊ是逐步　推进公共租赁房与廉租房政策并轨。扩大以及规范我国公共　租赁房市场，采取梯度定价法，依据申请人收入水平勘定租　金价格，以保证低收入家庭尤其是最低收入家庭的切身利　益。　（作者：武汉大学政治与公共管理学院，在读硕士）