干货关于《行政处罚法》第二十九条的最新理解与适用

⾏政处罚追责时效，或是叫追究时效是指⾏政机关追究违法⾏为当事⼈的⾏政法律责任的法定有效期限。违法⾏为已经超过追责时效期限的，则不再追究⾏政法律责任，以此维护社会秩序的稳定性，这亦是⾏政法的⽐例原则在⾏政执法中的运⽤。

为此，《⾏政处罚法》第⼆⼗九条规定：“违法⾏为在⼆年内未被发现的，不再给予⾏政处罚。法律另有规定的除外。

　　前款规定的期限，从违法⾏为发⽣之⽇起计算；违法⾏为有连续或者继续状态的，从⾏为终了之⽇起计算。”

该法条即是对⾏政处罚追责时效的具体规定，其第⼀款具体规定了⾏政处罚的追责时效原则上为⼆年。同时，针对某些特殊形式的⾏政违法案件作出规定，如果其他法律对时效有特殊规定的，依其它法律(注意：这⾥说是法律，不包括法规、规章、规范性⽂件)规定的时效执⾏。 在该法条前半段中还规定了⼀般违法⾏为追诉时效的起算点，后半段亦规定了特殊违法⾏为追诉时效的起算点。例如，在《中华⼈民共和国治安管理处罚法》第⼆⼗⼆条中规定：“违反治安管理⾏为在六个⽉内没有被公安机关发现的，不再处罚”。“前款规定的期限，从违反治安管理⾏为发⽣之⽇起计算；违反治安管理⾏为有连续或者继续状态的，从⾏为终了之⽇起计算”。这⾥所指的“违法⾏为发⽣之⽇”，即指违法⾏为停⽌之⽇。

实践中争论的焦点之⼀是对于后半段违法⾏为连续和继续状态的理解，主要是对继续状态的理解存有不同观点。⼀种观点认为，⾏为⼈的⾏为⼀旦实施完毕，不管该⾏为是否导致违法状态存在，仅从⾏为本⾝出发，已完成，不属于继续状态。另⼀种观点认为，⾏为⼈的⾏为虽已实施完毕，但该⾏为导致的违法事实始终存在，应属于继续状态。因此，是否正确理解何为违法⾏为继续状态，对于⾏为⼈两年前已实施完毕的⼀次性违法⾏为，是否追究其法律责任具有重要意义。

时下中国的法律界持第⼆种观点的⼈占了上风。他们认为，⾏为⼈的⾏为虽是⼀次性⾏为，但其造成的违法状态持续延续存在，从社会效果和法律效果出发，应对该⾏为予以否定性评价。例如全国⼈⼤法⼯委法⼯办发[2012]20号《对关于违反规划许可、⼯程建设强制性标准建设、设计违法⾏为追诉时效有关问题的意见》就规定⽀持⾏为⼈的⾏为造成违法状态延续存在的，也就违法的建设⾏为形成了建筑物的，从发现该建筑物系违法之⽇起⽽⾮建设⾏为之⽇起计算⾏政处罚追责时效。实务界也据此扩展到其他多种违法⾏为的调查处理。

对此，我认为对⾏政处罚法第⼆⼗九条第⼆款规定的内容任意作扩⼤性理解不符合依法⾏政的要求，也不符合《⾏政处罚法》的⽴法本意。

第⼀、违法⾏为连续状态应该是指违法⾏为⼈连续实施了数个独⽴的⾏政违法⾏为，违反了同⼀⾏政管理秩序，⽽且这种数个独⽴的⾏为之间的间隔时间没有超过⾏政机关追究违法⾏为当事⼈的⾏政法律责任的法定有效期限。

例如傅某在长达五年的时间内四次殴打邻居周某案，第⼀次于2012年6⽉10⽇，第⼆次是在2013年3⽉12⽇，第三、四次均为2014年7⽉20⽇。2014年7⽉21⽇周某向公安局报案。公安局依据《中华⼈民共和国治安管理处罚法》第⼆⼗⼆条的规定，鉴于周某构成轻微伤的后果，仅追究傅某2014年7⽉20⽇的两次违法⾏为的责任，给予了治安处罚。对傅某2012年和2013年的两次殴打周某的⾏为则以超过了⾏政处罚的追责时效⽽不予追究。

第⼆、违法⾏为继续状态⼀般是指违法⾏为⼈实施了⼀个独⽴的⾏政违法⾏为，该违法⾏为具有继续状态或该违法⾏为导致违法状态延续存在。但是这种继续状态不应该是⽆限期的可以追责。

例如谢某未取得律师执业证书⽽以律师名义⾃2014年2⽉承揽业务持续⾄次年12⽉7⽇被发现，对谢⾏为的处罚追责时效的计算从2015年12⽉7⽇开始计算两年。2016年，谢某考取司法资格，但司法局接到举报后可以对谢某⾏为予以⾏政处罚并对谢某的执业申请不予许可。 ⼜如某律师事务所于2011年10⽉20⽇在某⽹站投放⼀年期的虚假⼴告⾄2012年6⽉1⽇被发现。虽然，该律师事务所的投放⼴告付费⾏为于2011年10⽉20⽇实施完毕，但其⾏为造成的违法状态持续存在，对该公司的违法⾏为的处罚追责时效应从⾏为发现之⽇起计算，即追诉时效从2012年6⽉1⽇开始计算两年。

然⽽，假如第⼀个例⼦中周某最后⼀次挨打未报案但留下来⼀个⼩疤痕⾄今未消除，周某现在报案，公安局能否处罚傅某？

假如第⼆个例⼦中谢某的⾏为未被发现⽽取得了执业证书，2018年5⽉司法局接到举报能否对谢某⾏为予以处罚并对谢某的执业证予以撤销？

假如第三个例⼦中，某律师事务所投放⼀年期⼴告未被发现，期滿后也未再付费但⽹站到期并未清该虚假⼴告内容，⾏政机关现在发现该⼴告内容能否对此予以⾏政处罚？

第⼀和第三个例⼦，实务界多数⼈取⽀持⾏政机关不能逾期执法的观点。对第⼆个案例有⼈援引《⾏政许可法》第六⼗九条 第(四)、(五)项的规定，认为作出⾏政许可决定的⾏政机关或者其上级⾏政机关，根据利害关系⼈的请求或者依据职权，可以撤销⾏政许可即谢某的律师执业证书。持这个观点亦是以全国⼈⼤法⼯委法⼯办发[2012]20号《对关于违反规划许可、⼯程建设强制性标准建设、设计违法⾏为追诉时效有关问题的意见》的规定为依据，主张⾏为⼈的⾏为造成违法状态延续存在，应该从发现之⽇起计算处罚诉讼时效。

在理论界关于⾏政处罚的追责时效是否最长两年的争论⼀直不断，我对此有⾃⼰的观点。 ⾸先，从公平的⾓度，公民、法⼈及其他组织对于⾏政⾏为提出⾏政诉讼是有起诉期限的。新司法解释第六⼗五条规定：“对于公民、法⼈或者其他组织不知道⾏政机关作出的⾏政⾏为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该⾏政⾏为内容之⽇起计算，但最长不得超过⾏政诉讼法第四⼗六条第⼆款规定的起诉期限”即“因不动产提起诉讼的案件⾃⾏政⾏为作出之⽇起超过⼆⼗年，其他案件⾃⾏政⾏为作出之⽇起超过五年提起诉讼的，⼈民法院不予受理。”

与此相对应的《⾏政处罚法》第⼆⼗九条规定的“违法⾏为在⼆年内未被发现的，不再给予⾏政处罚”之原则(法律另有明确规定的除外)，应该予以坚持，不宜法外突破。

其次，我赞成多数学者的观点。根据《⾏政处罚法》第⼆⼗九条的⽴法意图，建⽴起违法⾏为⾏政追究时效为两年之制度的价值在于寻求提⾼⾏政效率与维持社会稳定之间的平衡，通过给予违法者⾃我纠错的时间（经过法定的时间，不再实施违法⾏为，即不再追究），敦促⾏政机关及时履⾏⾏政执法权，防⽌权利和权⼒的“沉睡”的同时保障社会秩序不翻烧饼。因此，如果对“连续状态”和“继续状态”的违法⾏为不考虑其违法⾏为停⽌的时间，显然不符合《⾏政处罚法》第⼆⼗九条规定的2年追究时效之原意。

最后，法治原则告诉我们，⾏政机关⾏为法⽆授权，便为越权即违法。《⾏政处罚法》第⼆⼗九条中的“法律另有规定的除外”⼀定不能任意扩⼤。在没有法律明⽂授权的情况下，⾏政机关追究两年前的公民、法⼈及其他组织的⾏为是违法⾏政，需要认真依法纠正。