我国城市公共交通市场化改革中的问题与对策探讨

我国城市公共交通市场化改革中的问题与对策探讨

摘要：随着城市公共交通市场化改革的进行，我国城市公共交通行业取得了长足发展，但也暴露出一些问题。这些问题的出现，使人们对公共交通市场化本身产生了一定的怀疑甚至抵触。根据国外公交行业的发展经验，市场化改革是城市公共交通发展的终极之路。只有及时发现并解决市场化改革中出现的问题，才能使我国公共交通行业又好又快的发展。

关键词：城市公共交通；市场化；公共服务

城市公共交通作为公益性的公共服务行业，与人们日常生活息息相关。它是由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统，是重要的城市基础设施。为解决城市公共交通供给不足、服务质量不高等问题，我国的一些城市从20世纪90年代起，对城市公共交通进行了市场化改革。这使我国城市公共交通行业有了长足发展，也大大减轻了政府的财政压力。随着改革的进行，城市公共交通行业市场化的弊端也逐步显现，甚至部分地掩盖了成绩。目前，我国一些城市的做法（如北京城市公共交通大面积的退回国有经营），更使人们对城市公共交通市场化本身产生了怀疑甚至抵触。寻找到一条符合我国国情的城市公共交通市场化道路实乃当务之急。

一、我国城市公共交通市场化的过程与成效

从20世纪80年代开始，各大城市纷纷出现“公交乘车难”的现象。为解决这一问题，我国于1985年颁布了《关于改革城市公共交通工作报告的通知》，提出“以国营为主，发展集体和个体经营”的思路，为我国城市公共交通市场化奠定了基础。此后，个人承包经营进入到一些城市的公交运营体系中，这预示着我国城市公共交通市场化改革的大幕已经拉开。北京是较早开始城市公共交通市场化改革的城市之一。1995年，北京市政府提出每年对城市公共交通的补贴递减2000万元；1996年，组建了北京巴士股份公司。2001年，国家颁布的《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》中，允许民间资本进入城市公共交通改革中。这一决定掀起了城市公共交通市场化的一个高潮。十堰公交公司董事长张朝

荣成为“第一个吃螃蟹的人”。 2003年3月，张朝荣和十堰市政府签订了《股权协议书》，他以3816万元获得了十堰市公交公司68%的股份，其余股份被1510名原单位职工持有，由此组成新公司——十堰市公交集团有限责任公司。此后，在政策的支持下，各地民营企业纷纷挤入公交行业，国有公交的垄断局面逐步被打破。

随着我国城市公共交通市场化改革的逐步深化，特别是一些针对性政策的出台，如《关于优先发展城市公共交通的意见》等，我国城市公共交通领域也逐步向外资敞开大门。无锡市成立了我国首家合资的城市公共交通公司——无锡九龙城市公共交通。它是国有的无锡公共交通（集团）有限公司吸纳香港九龙巴士3600万美元的投资后，整体改制为无锡九龙公共交通股份有限公司。目前，进入内地公交市场的外资多来自港澳地区，如冠忠巴士、香港九龙巴士、新巴及雅高。此外，深圳、北京、大连、天津、上海、广州、重庆、成都、昆明、南京等地的城市公交也都有外资介入。

历时多年，一些城市的公共交通市场化改革逐步取得成效。以无锡城市公共交通为例，合资3年，无锡城市公共交通运营线路从合资前的105条增长到近130条；城市公共交通客运总量从每年2.5亿人次增长到近3亿人次；1000辆老旧的城市公共交通车辆被置换升级，空调车比率从10%增加到30%。公司在没有政府补贴的情况下，也将实现收支平衡。从全国范围看，2001—2004年间，全国公共汽车数量迅猛增加，线网长度、客运量也都逐年攀升（见表1）。

然而，这样一张看似不错的成绩单却引来百姓的诸多抱怨。如空调车投入太多、线路设置不合理、车次间隔过大等。2008年初，江苏省统计局发布的权威数字证实：无锡市城市公共交通价格全省最贵。对驾驶员来说，油耗超标、单次完成率等指标都与收入挂钩。因此，驾驶员在行车过程中，往往追求行车速度，闯红灯、违法变道、空挡滑行等情况十分普遍。这些都导致了公共服务质量的下降以及交通事故的频发。无锡市公共交通的境况，只是全国众多实施公共交通市场化城市的一个缩影，只不过各个城市的表现形式不尽相同而已。由于这些市场化改革后出现的不良结果，致使很多人对城市公共交通市场化产生了怀疑甚至抵触。

二、我国城市公共交通市场化改革中的主要问题

我国城市公共交通市场化的进程，在无序与专制中不停摇摆。对此，北京交通管理干部学院张柱庭教授将之形象的比喻为：“中国的城市公共交通一直是由政府和企业在不和谐的曲调中，抱在一起跳‘探戈舞’，一步一回首，左顾右盼晃晃头。”我国城市公共交通市场化改革中还存在很多问题。

第一，性质界定模糊不清。公共交通服务属于市政公用事业，其具有准公共物品的特性。以往，人们认为不论公共产品还是准公共产品，都应由国家提供。改革开放后，随着外国准公共产品供给经验的引入，同时由国家提供城市公共交通服务也给政府财政带来了沉重负担，我国的一些城市开始效仿发达国家，走上了城市公共交通市场化的道路。这一过程中，我国采取了一种并不完全的市场化策略，即城市公共交通行业票价按照公益性行业由政府定价，但城市公共交通行业运营成本却完全市场化。以广州市为例，现有非空调公共汽车的1元票价是1996年确定的，而城市公共交通行业运营成本水平已经大幅提高。如柴油单价，1999年12月平均价格是2.50元/升，2005年价格达到3.55元/升，增长了42%。职工工资亦大幅度提高。不仅如此，原有的财政补贴也全部被取消。但政府还把城市公共交通站场商业设施无偿拨付给城市公共交通企业使用，使其可以利用站场的商铺、广告牌等，获得票价收入外的补偿性经营收入。而合资的城市公共交通公司没有国有企业的社会功能，它只是一个以盈利为目的的独立企业，必然会为了实现扭亏为盈而采取各种措施减少成本，增加收益。比如，为追求利润，城市公共交通公司撤掉冷门线路，将末班车时间提前，对司机进行燃油考核，导致公共汽车横冲直撞等。这些都对市民出行造成不便，导致城市公共交通车辆交通事故的上升。这直接影响了城市公共交通服务的质量，也打击了群众对城市公共交通市场化的信心。

第二，缺乏制度性保障。政府把城市公共交通行业引入市场竞争的同时，为克服市场机制的消极作用，应制定有效的制度来规范和维护市场秩序。通过新的制度安排，降低市场机制对公众的消极作用，保护社会公平。而我国在进行城市公共交通市场化改革之前并未考虑设计相关的制度安排来替代原有的国家供给，而是直接把城市公共交通行业从国有企业手中转嫁给非国有经济形式。这意味着我国现在采取了偏重效率的市场策略来实现社会目标。但制度设计者忽略了各种制度间的制约和牵制关系。实行市场化的同时，政府忽略了对经营者的监管，更不用说对实施监管者的约束。而这在公共服务的提供过程中至关重要。在此过程中，非常容易发生贿赂和串谋行为，如私营部门通过贿赂和串谋等手段取得政府承包合同和特许经营权。由于我国正处于市场经济的发展阶段，各种制度安排乃至各个主管部门，都习惯于直接面向企业，而非通过市场监督来管理经营者。这具体体现为在企业行为的规范和服务质量的监控上的缺位与失位。

第三，相关法律法规滞后。城市公共交通的有效监管需要制定完善的法律法规。经济发达国家大都由立法机关颁布一项法律来建立监管权力。如美国的《城市公共交通法》、《城市公共交通扶持法》等，法国、德国也有相应的法律法规。而目前我国尚未出台一部关于城市公共交通的全国性法律，只有一些省、市出台了有关城市公共交通的地方性法规。在此情况下，一方面，政府各部门之间、政府各层级之间的职责界定不清晰，分工不明确；另一方面，投资者的权利和义务也得不到合理的保障和约束。香港对城市公共交通行业的监管主要是通过法律制度来规范，政府制定的《公共汽车管理条例》以及经营者和政府签订的《专利协议》是其主要工具。这方面我们恰恰是缺位。这从一个侧面可以解释香港九龙城市公共交通公司在香港成绩斐然，而在无锡却遇到了前所未有的经营困难。

第四，不甚协调的“改革”与“建设”进度。城市公共交通行业不是一个孤立的行业，它与道路管理、道路规划、道路工程设计、筹划与维护以及城市发展规划、市政设施建设等息息相关。在城市公共交通市场化之前，所有的道路维修、过路、过桥费用都由国家支付，与城市公共交通运输相关的配套设施，如车站等也由政府出资。但在市场化之后，所有费用都落在企业身上。虽然大部分地区免去了城市公共交通运输企业的费用和税费，但企业亏损依然严重，更不用说出资修建相关的配套设施。因此，常常会看到公交车停靠站，只有简陋的站牌甚至没有任何的指示标志。配套设施落后表明的是城市公共交通技术水平的落后。虽然很多合资的城市公共交通企业实行了现代化管理，车辆本身和服务人员的素质却根本不符合现代化管理的要求。九龙公司在香港有着辉煌的成绩，同样的管理方式在无锡却大受非议。除上述原因外，技术水平也是一个影响因素。无锡发生的多起由城市公共交通引起的交通事故，很大原因是司机为完成公司下达的与他们收入相挂钩的各项指标，如油耗、进出站次数等。香港九龙在香港却很少发生此类事故，其原因莫过于香港的城市公共交通巴士大都安装了BRT 等先进系统，通过对城市公共交通车辆的位置定位及进出站时间的计算，可为在站台等车的旅客提供下一班车的进站预报；当城市公共交通车行驶到十字路口遇到红灯时，也会根据情况作出合理调度，以便城市公共交通车能够快速通过。这不但提高了效率，也使交通事故大大降低。

三、解决我国城市公共交通市场化改革中诸多问题的对策建议

反思城市公共交通改革，绝不是漠视市场运作对提高城市公共交通效率、改善服务的积极作用，而要从中吸取经验和教训，使城市公共交通企业市场经营行为能够达到预期的经济目标和社会目标。

第一，完善现有法律法规，加快与城市公共交通相配套的法律法规体系建设。一是尽早出台一部较宏观的法律制度，对基本定义有明确界定，对公共交通市场化改革中的管理主体、经营主体的权利和义务有确切的说明，从而为国务院各部委和全国各地区制定有关部门规章和地方性法规提供上位法支撑。二是把公用事业市场准入制度提升到规范性文件的法律位阶。现在对于城市公共交通市场化，多是由国家部委的各种“意见”、“通知”、“暂行规定”和地方性法规予以规定，其权威性、稳定性、规范性不足。为此，要通过法律形式建立城市公共交通的准入条件、监督评估机制和退出机制。三是在法律上强调公交优先战略，把公交优先发展上升到法律地位，这有利于解决政策落实不到位的问题，也会从根本上解决公共交通基础设施投入普遍不足等问题。

第二，建立完备的制度保障。公交补贴制度、监管制度等都是公共交通市场化的重要保障。补贴制度方面，要建立公共交通运营成本的科学测评体系，定期对城市公共交通企业的成本和费用进行年度审计与评价，在审核确定城市公共交通定价成本的前提下，合理界定和计算政策性亏损，凡是公益性功能、能源价格调整等造成的政策性亏损，应由政府全额补贴。此外，要建立公共交通企业信息披露机制，完善公交财政补贴的监督考核。政府还应当以法律法规的形式规定企业真实地披露信息，使公众享有充分的知情权。必须要建立监督机制。政府派驻监督人员进入企业或定期通过中立的审计机构对企业的财务进行审查，监督企业的经营情况。政府应建立完善的财政补贴核查制度。监管制度方面，要建立健全城市公共交通监管体制。一是立法上，监管机构的职权范围和监管方式，应通过法律程序得到授权并受法律约束，以避免监管机构滥用权力。二是要明晰政府各部门的分工与职责，确保政府依法行政，不越位、不错位、不缺位。在责任明晰的基础上，形成一个垂直的监管体系，即成立全国统一的监管机构，并设立若干分支机构，在一定的法律框架下，制定相应的法规，对城市公共交通的各种市场化行为进行监管。三是保证监管的透明性，程序化和公开化应成为监管机构必须履行的义务。四是建立社会监督机制，根据政府监管俘虏理论，企业利益集团对政府监管者具有较强的影响力。因此，独立于政府监管机构和城市公交企业的第三方组织，它们不受利益因素影响，会更好的维护消费者利益。

第三，加强城市公共交通基础设施建设。城市公共交通基础设施建设是发展城市公共交通的基础。城市公共交通基础设施建设具有投资大、回收慢的特点，因此，政府应按照“政府主导、统一规划、统一管理、市场运作”的原则，进一步加大城市公交场站等基础设施的建设力度，鼓励社会资金投资建设公共交通设施。同时，要让有限的交通资源充分发挥作用，从城市发展的战略政策上，鼓励在主干交通沿线进行土地利用的混合开发，有意识地缩短市民出行距离。在城市主要交通干道上，建设港湾式停靠站台，配套完善站台、候车亭等。同时，将交通枢纽、公交场站作为城市公交基础设施与小区开发、园区建设实行同步规划、同步建设、同步竣工、同步交付使用。此外，应加快新技术的应用，提高城市公共交通的技术含量，以满足现代公交管理的要求。建设城市公交智能化调度中心，

使用先进的公交管理系统(BMS)来监控公交车辆的行驶，从而更加有效地对公交车辆实施实时监控和调度。加快公交智能化建设，运用全球定位系统(GPS)、智能交通系统(ITS)和无线射频识别系统(RFI)等为乘客提供实时动态的公交信息。使乘客及时了解车辆的运行状况，更好地安排出行路线和时间。根据这些系统提供的信息和数据，辅助控制中心及时对突发事件做出反应，调整运行方案，最大限度地给乘客带来方便。

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