论我国网络实名制实施面临的问题与对策

论我国网络实名制实施面临的问题与对策

作者：田宏伟 孟桂荣

来源：《现代情报》2013年第09期

〔摘要〕为了正确评估网络实名制对公民权利义务和社会秩序实现的重要影响，本文在研究总结国内外网络实名制经验和教训基础上，认为网络实名制是确立虚拟社会秩序的必要手段，具有平衡权利和秩序两种不同价值的作用。认为我国网络实名制应该以国情为基础，借鉴国外经验，在切实解决实践中面临的重大问题后全面展开。网络实名制应兼顾个人、社会和国家利益，以人权保障为基础，保证公民的基本权利得到实现，这样，网络实名制才会真正达到目的。

〔关键词〕网络实名制；公民权利；立法；问题与对策 DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2013.09.013

〔中图分类号〕G203〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2013）09-0068-04 网络实名制是一项关乎公民基本权利加减的重要政策，相关争论激烈且持久。国务院决定2014年6月底前，全国要实行网络实名制，关于网络实名制的激烈争论也可以告一段落了。尽管如此，网络实名制问题因其影响面广等原因，还是需要在实施之前进行细化，厘清问题，细化方案。笔者认为，在网络实名制全面实施之前，政府职能部门还应该在很多方面有所努力，因此，本文就相关问题提出些许观点，以供参考。 1网络实名制及其争论 1.1网络实名制概念

所谓网络实名制，是指将使用网络者的身份和其真实姓名、身份证号等相对应联系及统一的制度。有学者认为网络实名制是继IP、域名之后的第三代互联网访问方式。“网络实名制要比网络“虚名”有利得多，其将会大大减少网络谣言和网络语言暴力、人身攻击等，达到净化网络空间的目的。[1]”

普遍认为，目前网民在网络论坛、博客等处发帖方式包括：“一是匿名，即网络用户无须事先注册即可以匿名发言的方式在论坛中发帖或者留言，他们的身份识别标志为IP地址。二是非实名或者假名，即一些网站并未严格实施网络实名制，网名既可用真名亦可用假名进行注册，而人们也大多愿意用假名进行注册。此种情况下，网民的身份真假很难辨识。三是实名，即网民在网络注册时使用真实姓名与身份证号进行注册，但在网络中通常却以其昵称出现。这种情形虽然便于管理和归属责任，但是，很容易暴露个人隐私，也有负面作用。”

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由于网络实名制的实施有可能引致网民的言论自由权利受到侵犯，因此社会对此争议较大，关注度高。目前，世界上有些国家正在开始或准备实施网络实名制，也有一些国家如韩国，则于2012年废除了已经实施的网络实名制。在我国，2012年，全国人大常委会通过了《关于加强网络信息保护的决定》，决定允许有限度的网络匿名，允许前台匿名，要求保护个人隐私，保护个人信息，有限度的实名。2013年国务院办公厅发布的《国务院机构改革和职能转变方案》规定，2014年6月30日前出台并实施信息网络实名登记制度。 1.2有关网络实名制的争论

目前，国内关于网络实名制的争议还是比较大的，赞成和反对双方各有立场，赞成观点认为：

（1）网络实名制可以最大限度提升网络道德水平，最大限度减少利用互联网的各种违法犯罪行为。政协经济委员会副主任、原工信部长李毅中在十一届全国人大五次会议第二次全体会议接受记者采访时表示，“据我们调查，多数国家是这么做的，但首先需要法律依据。手机实名制目前也才58%实名，还有40%多未实名，这有个过程，需要做好解释。微博实名制也在做试点，是为了互联网有序健康发展，保护个人、企业、国家隐私和机密。[2]”

（2）网络实名制可以提升人们的责任感和坦诚度，促进社会规范。如有人认为，实行网络实名制，“有利于打击网络侵权行为，规范网络秩序，净化网络环境。”“可以督促用户对自己实施的行为和发表的言论负责，防止通过虚假身份散布虚假信息误导公众的行为，同时通过实名追踪的方式依法追究网络侵权行为人的法律责任。[3]”

（3）网络实名制对于保护青少年将起到重大作用。持这一观点的人认为，目前网络缺少有效监管，网络上黄赌毒信息泛滥，淫秽色情图片和视频随处可见。青少年正处于身心发育阶段，缺少自控能力，如果不严格控制，随意上网，对青少年的危害极其严重。正因为如此，很多国家开发了如我国“绿坝”一样的软件，对网络信息进行过滤，同时禁止青少年恋网和浏览一些成人网站，这是对社会和未来负责的态度和做法。

（4）网络实名制是对自由的保护。认为实名制非但没有限制公民的言论自由，反而有利于营造一种平和、健康的网络环境，更加有助于网民有序地发表言论。

2013年9月1第33卷第9期1现？代？情？报1Journal of Modern Information1Sep，20131Vol.33No92013年9月1第33卷第9期1论我国网络实名制实施面临的问题与对策1Sep，2013〖〗Vol.33No9反对网络实名制者认为隐私需保护，言论要自由，他们的论点是： （1）网络实名制侵犯网民隐私，泄露个人信息。“目前，我国手机网民个人隐私意识整体较低，但保护自己隐私权利的意识在增长，据统计，有424%的手机网民对个人隐私情况表示担心，447%的用户表示不担心。[4]”很多网民担心一旦自己被收集的个人信息遭恶意攻击、非法泄露，会对日常工作生活造成不良影响，甚至带来经济损失。例如黑客攻击、网络服务提供

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者窃取用户信息、电子商务中经营者故意泄露或出卖用户信息行为，这些行为在包括我国在内的世界各国都屡屡发生。因此，在目前个人数据保护问题在全球范围内仍未彻底解决之前，我们不应脱离实际过早进行网络身份认定和实名制管理[5]。

（2）网络实名制缩小网络空间，阻碍网络普及。持这种观点的人认为，如果实行网络实名制，很多的身份认定和检查制度就会设立，增添了上网的手续和复杂的认证程序，影响了人们上网的乐趣和心态，很多人因此可能弃网而去。韩国就是典型例证，在实名制实施前后，该国网民人数有巨大变动。因此，实名制将阻碍网络普及的速度，影响社会进步。

（3）扼杀网络舆论，屏蔽网民呼声。2005年7月新浪网的民意调查表明，在填写问卷的6 877名网民中，有5 365人不赞成我国推行网络实名制，所占比例高达78%；有804%的人认为这一制度会限制网民在网上自由发表言论[6]。部分学者也认为“通过匿名的方式在网络空间可以自由发表个人的言论，这也使得互联网成为公民表达诉求的重要渠道。”实名制的条件下不利于公民表达观点，“收缩”公民诉求表达的渠道，成为了公民自由论证的绊脚石，使人民无法监督政府。

可见，双方争论主要集中在公民权利与国家权力的边界确认以及现实世界的权力边界是否与虚拟世界相一致的问题上，其中公民隐私权保护是争议焦点。

隐私权是一种人格权。一般认为，隐私乃是一种与公共利益、群体利益无关的，当事人不愿他人知道或他人不便知道的信息，当事人不愿他人干涉或他人不便干涉的个人私事和当事人不愿他人侵入或他人不便侵入的个人领域。隐私权是自然人享有的对其个人的，与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的人格权[7]。法律不可能无缝隙，技术也不能无缺陷。隐私一旦公开，就无法恢复到原来状态，而网络实名制不可避免地导致个人隐私公开化。因此，对隐私权的保护，是各国法律对私权进行保护的重点。网络实名制对隐私权保护肯定存在负面影响，而不实行网络实名制，公共利益又会受到巨大损害，因此，双方利益不可能都实现最大化，重要的是如何对私权保护与公权行使进行平衡，这实际上是各国仍为彻底解决的问题，而且，基于不同国情，解决问题的答案并非惟一的。 2我国网络实名制的立法进程及实践表现

我国网络实名制问题开始于2002年，清华大学新闻学教授李希光在谈及新闻改革时，建议中国人大应该禁止任何人网上匿名。他认为网络也应该严格的受到版权和知识产权的保护，同时网上写东西要负法律责任。包括传统媒体，应该提倡用真名，不用笔名发表文章。该建议实际上开启了中国网络实名制的探索之旅。此后，在规范层面和实践领域，网络实名制一直在探索过程中[8]。

2.1我国网络实名制立法进程

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网络实名制的立法进程缓慢而曲折。我国对网络服务使用者进行实名制管理始于论坛实名登记制度。原信息产业部于2001年3月要求电子公告服务（即通常所称的BBS）实行用户登记制度和版主负责制度，BBS实名登记制度正式开始实施。2005年，信息产业部会同有关部门要求境内所有网站主办者必须通过为网站提供接入、托管、内容服务的IDC、ISP来备案登记，或者登录信息产业部备案网站自行备案。2005年8月5日，文化部、信息产业部要求“PK类练级游戏（依靠PK来提高级别）应当通过身份证登陆，实行实名游戏制度，拒绝未成年人登陆进入”。2006年10月，国家信息产业部提出对博客实行实名制。2012年12月28日，十一届全国人大常委会第三十次会议通过《关于加强网络信息保护的决定草案》，允许前台匿名，实施有限度的实名。2013年3月29日，国务院办公厅“关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知”，其中第十三条为“出台并实施信息网络实名登记制度。”（工业和信息化部、国家互联网信息办公室会同公安部负责。2014年6月底前完成） 2.2我国网络实名制的实践历程

在实践中，网络实名制一直在争议中前行。从2003年开始，中国各地的网吧管理部门要求所有在网吧上网的客户必须向网吧提供身份证，实名登记，2004年5月18日，实行全站实名制的网站也开始出现。2005年7月20日，腾讯公司宣布对QQ群创建者和管理员进行实名登记工作。腾讯的这一举措被认为是“中国全面推行网络实名制的序幕”。2005年7月22日起至9月底，深圳警方开展网络公共信息服务场所清理整治工作。其中，警方对BBS、BBS的版主进行实名登记，并校验身份证号码。

与此同时，知识和信息传播最密集的高校和科研院所的网络实名制也进展迅速。例如，从2001年始，国内各大高校已经纷纷开始实行BBS实名制。虽然时间较早，但是BBS实名制的影响主要局限在校园里，没有在全社会形成较大的影响。2012年3月16日，新浪、搜狐、网易和腾讯微博共同正式实行微博实名制，网络实名制的影响力真正在社会中得到展示。 2.3网络实名制发展趋势

“截至2012年12月底，我国网民人数达到564亿，互联网普及率达到421%，超过世界平均水平；我国现有网站总数为230万个（不包含EDUCN下网站）、BBS论坛用户量超过百万，微博快速崛起，有547%的网民参与其中”[4]。“据抽样统计，网民每天发表的言论达300多万条，超过66%的中国网民经常在网上发表言论，充分表达思想观点和利益诉求。[9]”互联网成为公民行使表达权利、实现诉求的新渠道。可以预见，在这场有关互联网管理模式的争论中，“无论是言论自由的限制或是隐私权的保护都无法成为网络实名制推行的障碍。网络实名制的全面实行是网络秩序管理的必经之路和必然趋势，是搭建在虚拟网络与现实生活中的一座桥梁，它拉近了两者的距离，也为法律的有效适用奠定了基础。[10]”虚拟世界也需要秩序，因此，网络实名制是必然趋势，但实名制的范围和具体措施则应当考虑国情和多数人的意愿。 3国外网络实名制的经验与教训

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虚拟世界不仅存在于中国，也遍存于其他国家。因此，关注并希望规范网络行为是世界各国的普遍观点，而且许多国家比中国走得更快更远。其中，美国、韩国、俄罗斯等国的经验与教训对我们很有借鉴意义。 3.1国外网络实名制现状 3.1.1美国

2006年，美国参议院审议的一项游说改革法案的第220条第一款规定，拥有500个以上读者的博客必须进行注册[11]。美国总统奥巴马曾经提出拟推动网络身份证计划，计划实施以后美国网民上网做任何事，如收发电邮、浏览社交网站或购物，都不用再输入账户和密码[12]。 3.1.2欧洲国家

2007年，德国政府通过了一项关于档案保管及互联网监管的法例，要求邮件服务提供商必须保存每个邮箱用户的个人身份确认资料。此项立法被视为德国形式的邮件实名制。2008年，法国政府开始准备确立网络签名制度，推行网络用户实名制，执行新的严格立法以全面净化网络环境。在美国、英国、加拿大等发达国家，虽然没有法律规定博客实名，但博客用实名却比较盛行。 3.1.3韩国

从2007年7月开始实施互联网实名制。从那以后，网民需用真实姓名和身份证注册并通过验证后，才能在各网站上写帖子和跟帖。从2009年4月起，互联网实名制的范围扩展到每天访问人数超过10万的153家主要网站。后来几乎所有韩国网站都要求网民在注册和评论前必须登记真实姓名和身份证号码。因为个人信息泄露产生很多负面事件，2011年12月，韩国政府表示将从2012年起逐步废除已经实施了4年多的互联网实名制。这也表示世界上第一个也是惟一一个实行互联网实名制的国家间接承认网络实名制的失败。 3.14日本

虽然至今没有通过网络实名制的法律，也没有依靠行政力量去推进推行网络实名制，但通过IP地址备案和手机实名注册等方式，网络实名制已经实际在执行[13]。

综上可见，国外对网络实名制的认识和实践也不完全一致，多数国家认识到网络秩序的重要性并力图规范网络世界，将实体社会规则自然引入虚拟社会。美国、韩国等国家在网络实名制法律制定和施行过程中，法律的位阶普遍较低，有的甚至以政策或行政命令的方式来进行，经常受到抵制，因此效果不够理想，这也正是韩国网络实名制被取消的原因所在。 3.2网络实名制的经验与教训

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3.2.1虚拟世界的管理也要与现实世界同步

从以上各国的经验看，虚拟世界是以实体社会为基础，虚拟世界的行为仍然是现实世界主体——人的行为，是现实世界主体行为的延伸。因此，虚拟世界的行为规范体系和制度构建也应当以实体社会为基础和参照。脱离这个基点，将对人权保障和公民的主权者地位构成侵害，实名制将失去存在意义。规则的制定应当兼顾自由与秩序，个人利益与社会公共利益，在不同价值间寻求平衡。

3.2.2虚拟世界管理要与人的本性相适应

虚拟世界从不同维度满足了人类更多的需求，但行为主体没有变化，仍然是每一个个体的人。因此，在制定行为规则时，应充分考虑网络行为主体的上网动机、目的和需求，要对人的本质有更深刻认识，体察行为背后的人性。

3.2.3虚拟世界管理应该依据领域、地区、上网者年龄等的差异有所不同

不同的人对网络信息的需求和动机是不同的，同时不同年龄阶段的人，其对自身行为控制能力也不同。成年人思想成熟、意志力强，不易受外界干扰；青少年处于世界观形成期，多数人面对诱惑不能自控，因此，更容易沉迷网络并受不良信息侵害。基于这种考虑，在对虚拟世界设立规范进行管理时，应当考虑行为主体的差异性，针对不同年龄、不同阶层、不同民族、不同职业等因素，设立差异化的网络治理规则，这样，网络治理的目的才可能实现。 网络实名制不应当是普遍而毫无例外地实行，在实名制的基本原则下，应该考虑不同领域、上网者年龄、上网场所等具体因素，有些上网行为如一般性浏览等则不应要求实名制，给公民自由预留出必要空间，满足公民权利实现的基本需求。 4问题与对策

4.1我国网络实名制亟需解决的问题

同世界上其他国家一样，我国网络实名制的实行是顺应历史趋势和社会大多数人的愿望的，但是这一政策实施后的负面影响也确实不容忽视。具体体现在：

4.1.1法律规范层面存在冲突，网络实名制在某种程度上有侵犯公民隐私权利之嫌 因此，亟需完善法律。如前所述，隐私权是公民的基本权利，目前对隐私权的法律保护，从宪法、民法到侵权责任法，已经形成较为完整的法律体系，2010年7月1日施行的《中华人民共和国侵权责任法》第2条明确将隐私权作为该法调整和保护对象。相对应，实施网络实名制的依据则多为低位阶的法律、行政法规、部门规章或政策。显然，在两者价值取向相冲突情况下，如果没有更高位阶的法律为依据，没有普遍民意的支持，网络实名制很难得到社会认同和支持。

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4.1.2虚拟财产保护问题和网络侵权责任问题

网络世界衍生多种虚拟财产，如Q币、QQ号码、电子邮箱、各种网上账户等，对这些虚拟财产的价值评价与侵权责任认定，还不够规范。目前我国法制还不健全，应该进一步完善对虚拟世界规制的相关规则。 4.1.3打击违法犯罪行为问题

诈骗、黄、赌、毒等犯罪行为充斥网络，网络违法犯罪问题如果不能得到有效打击和遏制，网民如果实名上网，其个人信息就可能会暴露，财产和人身也有被侵害的危险。因此，在实名制之前净化网络空间非常重要。 4.14网络民主与现实民主对接问题

我国现行政治体制还有许多缺陷，如何将“网络反腐”等行为合法化、规范化、将保护网络民主的实现与社会稳定性协调，促进我国的民主与法治进程，是网络实名制实施过程中重点应该解决的问题。 4.2解决方案与对策

4.2.1完善法律制定，增加民意支持

目前我国网络实名制的有关规定多为行政法规和部门规章，有些还是政府职能部门的政策，这些规范虽然具有法律效力，但位阶较低，且内容不够科学和完备，因为涉及公民基本权利的加减，所以社会普遍关注且充满担心和疑虑。为了保护公民基本权利不受侵犯并有效维护社会公共秩序的正常运行，充分尊重民意，制定较为完备的网络信息法律是根本之策。 4.2.2网络实名制应该有所保留

正如实体社会中，每个人的私人空间都是有边界的，而且不受人侵犯，公权力也不能侵犯。因此，在实行网络实名制的时候，应当为每一个上网者保留这一份权利。在我国网络实名制制度构建过程中，应考虑如何确立网络实名制的除外情形和条件。 4.2.3仅有法律和制度是不够的，还要有完备的制度实施的支持体系

因此，应该增强网络警察力量，对网络进行24小时跟踪治理，这样才能有效打击犯罪，保护公民权益，维护社会稳定。

4.2.4加强网络道德建设，培育成熟的网络道德，改变网络伦理道德缺失的现状

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规范有自律和他律之分，法律是他律性规范体系，而道德则完全属于自律性质的规范，两者互补，缺一不可，虚拟社会也应同此道理。目前网络世界乱象丛生的原因，很大程度上是网民不自律，道德上不能自足而产生的后果。因此，网络道德建设是一项长久的工作，网络实名制的效果还要靠网络道德的提升而实现。网络道（下转第76页）2013年9月1第33卷第9期1现？代？情？报1Journal of Modern Information1Sep，20131Vol.33No92013年9月1第33卷第9期1动态环境下图书馆咨询团队知识整合关系模型研究1Sep，20131Vol.33No9 收稿日期：2013-05-16

作者简介：袁红军（1970-），男，副研究馆员，硕士，研究方向：网络化信息服务。