集中式光伏项目土地利用分析

0 前言

在着眼国家粮食安全，坚决遏制“非农化”、严格管控“非粮化”的政策背景下，新一轮光伏项目开发热潮与耕地保护显然形成一定冲突。对各级自然资源部门来说，一方面必须坚持对耕地实行特殊保护，另一方面还要合理保障新能源产业用地，这确实是面临的一个难题。从当前形势和趋势看，占用耕地新上光伏复合项目，政策调整应该是越来越近了，本文从国家土地分类和政策方面进行综合分析，指出项目用地过程中的注意事项，确保项目用地合法合规。

1 土地分类

（一）根据土地所有权分类

一种是国有土地，另一种是农民集体所有的土地。

国有土地使用权是指国有土地的使用人依法利用入地并取得收益的权利，国有土地使用权的取得方式有划拨、出让、出租、入股等，有偿取得的国有土地使用权可以依法转让、出资、抵押和继承。农民集体土地使用权则是指农民集体土地的使用人依法利用入地并取得收益的权利。

（二）根据土地用途分类

根据土地用途分为：农用地、建设用地和未利用地。

农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

2 光伏项目涉及土地政策

国家为支持光伏发电产业发展，明确用地管理政策，国土资源部、国家林业局等部门先后制定若干政策性文件。2015年国土资源部等六部委联合发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号，以下简称“5号文”）、国家林业局2015年11月印发了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）、2015年12月国土资源部发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》、2016年10月《国土资源部办公厅关于光伏发电用地事项的函》（国土资厅函〔2016〕1638号，以下简称“1638号文”）、2017年9月国土资源部国务院扶贫办国家能源局联合印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号，以下简称“8号文”），部分地方政府也出台了相关政策（后面有介绍），对光伏项目项目用地做出规范和界定。

目前光伏发电项目用地主要参考5号文、1638号文、8号文等政策以及《土地管理法》等相关法律，下面对上述法律政策进行探讨。

（一）5号文

5号文明确了未利用地和农用地使用方式。“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续”。因此，针对光伏方阵用地，签署租赁和补偿合同即可，不需要办理变更土地性质手续；针对综合楼、升压站、塔基线路等永久性建筑用地部分，需要办理转为建设用地手续。“对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”。无论光伏方阵用地还是其他永久建设用地，均需要办理转为建设用地手续。

（二）1638号文

“支持使用未利用地和存量建设用地发展光伏发电。对于之前已经使用农地建设的“农光结合”、“渔光一体”光伏发电项目，地方各级国土资源部主管部门应会同相关部门加强跟踪监测，发现新情况、新问题及时报部。对于使用农用

地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续。”因此，1638号文“默认”5号文出台前已使用农用地建设的“农光互补”光伏发电项目，可以按照现有的方式继续使用土地，但使用农用地新建项目，要严格按照5号文执行。

（三）8号文

8号文在5号文和1638号文基础上进一步解决光伏方阵占用除永久基本农田以外的农用地按建设用地管理的问题，同时增加了对光伏扶贫项目的用地支持，对促进光伏发电项目发展意义非凡。

3 总结

新能源之路并非坦荡大道，而是一条虽布满荆棘但却能始终朝向阳光的坎坷之路。在行进途中，不仅需要开拓者、企业家们对国家政策方向有正确把握，还需要在项目前期立项过程中对项目支持性文件的取得、项目用地、核准备案手续等重点风险问题开展细致、扎实的工作，避免在项目后期才发现颠覆性问题而导致项目受阻甚至失败。

（一）项目选址应严格遵守法律法规的相关规定，尽量避让林地等敏感区域。若拟在严格限制开发项目的区域内投资光伏项目，则在相关开发障碍未清除前，务必禁止建设类投资，谨慎控制其他（大额）资金的投入。

（二）对于选址发生重大调整的，需要重新办理土地预审，否则将导致项目用地无法取得合法的土地使用权手续。

（三）国家发改委等六部委近期联合出台的“5号文”从国家政策层面明确了对于光伏、风力发电项目占用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，允许以征租结合的方式取得用地。在适用该政策时，建设主体须注意满足的条件和要求。