养老保险制度变迁中的政府行为——基于公共政策的视角

２０１１年３月　内蒙古师范大学学报　（哲学社会科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｉｎｎｅｒ　Ｍｏｎｇｏｌｉａ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ＆Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ）　Ｍａｒ．２０１１　Ｖｏ１．４０　Ｎｏ．２　第４０卷第２期　养老保险制度变迁中的政府行为　——基于公共政策的视角　白维军　，红花　（１．内蒙古大学公共管理学院，内蒙古呼和浩特０１００２１；２．内蒙古财经学院金融学院，内蒙古呼和浩特０１００５１）　【摘要］　在养老保险从县、市统筹到省级统筹的制度变迁过程中，政府的公共政策行为扮演着十分重要　的角色。养老保险省级统筹中，受限于各地经济发展水平的差距以及省级政府与地方政府间的利益博彝，养老保　险基金一直难以实现从调剂金制度向统收统支制度的转变。养老保险的低统筹层次运行，给参保职工和制度本　身都带来了不利的影响。基于省内各地区经济水平的现实差距以及各级政府的利益权衡，在养老保险省级统筹　中，政府应采取“统分结合”的策略，有步骤、有计划地推动养老保险统筹层次的提高。　【关键词］　养老保险；省级统筹；公共政策　【中圈分类号】Ｃ　９３９　［文献标识码】Ａ　［文章编号】１００１—７６２３（２０１１）０２－００５６－０５　２Ｏ世纪９０年代初，国家为改变省内各地区养　老保险负担不均和待遇差距较大的局面，提出要在　全国范围内实现养老保俭省级统筹。然而，在政策　的实践过程中，由于省内各地区经济水平的现实差　的境遇。在这一博弈过程中，省级政府的公共政策　选择就显得尤为重要，如何既满足欠发达地区的养　老需求，又不损害发达地区的既得利益就成为一个　极具挑战的政策选择。笔者认为，政府在实施省级　距以及地方政府利益的自我权衡，到２００８年底，全　国仅有ｌ７个省实行了养老保险省级统筹，其余省份　仍停留在县市统筹的层面上…”。养老保险省级统　筹最早仅指养老保险基金在省域范围内的调剂使　用。但从政策的实践过程来看，养老保险省级统筹　统筹制度时要做到有“统”有“分”，统分结合，即某　些项目可以而且必须做到制度上的一步到位，而某　些项目则必须经由一个过渡阶段，分步骤、分层次地　予以实施，最终达到全省统一。　一、养老保险低统筹层次的负外部性　必须要求在全省范围内实行统一的城镇养老保险模　式；在全省范围内统一企业和职工的缴费基数、缴费　比例，统一基本养老保险的计发办法和标准；基本养　老保险业务、基本养老保险基金统一由社会保险机　构负责经办；全省统一调剂使用全省的基本养老保　险基金，各市县保险机构只负责基金的征缴和支　与养老保险基金在全省范围内的统收统支相　比，目前大多数省实行的养老保险省级调剂金制度　仍然是一种较低层次的社会统筹方式。而要想解决　省域范围内养老保险负担不均和差距较大的问题，　必须实现养老保险基金在全省范围内的统收统支。　低统筹层次制约着养老保险制度政策效能的发挥，　体现出极强的负外部性。　（一）养老保险基金供求上的“凹凸不平”　付　］２＂，也就是实行养老保险基金的统收统支。从　公共政策的角度来看，养老保险省级统筹其实是一　个政府间利益博弈和利益权衡的选择过程，经济发　达地区不愿因上缴养老保险基金而“流失”对这笔　资金的支配和管理权。经济欠发达地区则希望通过　养老保险基金供求的凹凸不平，表现为一些地　方养老保险待遇的高水平和养老保险基金的连年结　余；而另一些地方养老保险待遇低下和巨大的基金　省缀统筹“不劳而获”解决本地区养老金发放困难　［收稿日期】２０１０－０３・ｌ１　［基金项目】内蒙古高校人文社会科学重点研究基地“马克思主义中国化与民族发展研究中心”青年项目（２０１０Ｃ００８）阶　段性成果。　［作者简介】白雏军（１９７８．），男，内蒙古大学公共管理学院讲师，博士；红花（１９８２・），女，蒙古族，内蒙古财经学院金融　学院讲师。　・５６・　第２期　白维军，红花／养老保险制度变迁中的政府行为——基于公共政策的视角　缺口。出现这种养老保险基金供求关系矛盾的主要　原因是，低统筹层次下养老保险基金未能实现相互　保证养老保险基金的健康运行。　（三）养老保险制度监管中的“纵横失灵”　在纵向上，目前，养老保险的监督和管理体制呈　调剂使用。养老保险基金不能统筹使用对于有支出　缺ＶＩ的地方来说只能采取两种做法，即要么降低养　现为中央、省、市、县四级监管结构，其直接后果是在　老保险金的待遇水平，要么提高养老保险的缴费比　例。对于贫困地区来说这两种做法既损害职工的利　益，又降低企业的市场竞争力，同时会形成较为明显　的地区差异，不利于社会公平与社会的和谐发展，而　受伤害最大的还是关乎广大参保职工“养命”的养　老保险制度。此外，较低统筹层次最大的弊病还在　于它违背了社会保险的“大数法则”，没有能够很好　地发挥养老保险的互济功能　¨　。虽然在低统筹层　次下，也能实现养老保险基金在较小范围内的统筹　使用，但一个县市的养老保险基金积累与一个省的　积累是无法相比的，即使是县市之间也由于经济发　展水平的高低不一，会存在可供支配资金的巨大差　异。这不仅形成了不同地区不同企业资金负担的苦　乐不均，也把困难地区的资金支付压力直接转移到　省级财政，在养老保险三方负担的筹资机制和养老　保险的县市统筹模式下，会出现“结余归地方，缺口　归省里”的不合理现象，加剧了养老保险基金供求　的结构性矛盾。　（二）养老保险基金运营中的“风险丛生”　养老保险基金是关乎人们“老有所养”的根本　保证，因此基金的安全就成为一项重要的制度要求。　养老保险基金由各个地方政府自行管理，极易出现　基金被贪污、挤占、挪用的问题，使养老保险基金一　直处于高风险状态中。对地方政府而言，当某项险　种基金出现当期或阶段性支付缺口时，与其从其他　渠道融资予以弥补，不如采取混用、透支或“借用”　的方式从其他保险基金上暂时挪用，已成为一些地　方政府的惯用做法。此外，在低统筹层次下，全省养　老保险基金结余分散，不利于基金的积累，也就形不　成一个数额巨大的强力保险基金。由于地方财力有　限，一旦出现意外突发事件，养老保险基金抗风险能　力较弱，资金的支付风险就难以有效化解。较低的　统筹层次还必然导致投资渠道的狭窄和基金风险管　理手段的落后。因为，在基金数目不是很大的情况　下，很容易被管理机构所轻视，目前大部分地方政府　要么是把养老保险基金存入银行，要么去购买国债，　投资其他实体经济的极少。由于国家存款利率的下　调与持续走低，难以保证基金的收益与增值。面对　较小的基金，地方政府也不会去花费高薪聘请高级　基金管理和运作人才，所以无法扩展投资渠道，无法　纵向上信息传递严重损失，监管力度层层递减　。　从业务管理上看，每一个上级对其下级单位具有业　务指导关系，但在具体的业务办理中，在尚未实施省　级统筹的地方，各级经办机构的人员、经费和业务管　理权都分散在各个地方，没有实现“下管一级”的垂　直管理。在基金调剂制下，除由省社会保险经办机　构征缴的养老保险基金由省直管外，地方政府征缴　的养老保险费都由当地代管，只是在养老保险基金　的支出上需要省级机关的批准，当然按照规定各地　都要按一定比例向省级管理机构上解调剂金。但是　各地的上解数额一般都不足，经济欠发达地区自身　支付都要依赖省财政的补贴，经济发达地区则是想　方设法尽量少地上解调剂金，省级机构几乎成为各　资金缺口县市养老保险费用支出的“储备库”，并未　形成养老保险基金的互济调节。在横向上，由于在　省域范围内没有实现养老保险基金的统收统支，各　地征缴的养老保险基金互不调剂使用，给省一级单　位养老保险基金的调剂支付带来了极大的困难。而　且，这种监管中的纵横失灵，还会产生养老保险基金　运营中的腐败行为。　因此，无论从理论层面还是从现实层面考虑，统　筹层次偏低对养老保险制度从基金管理到行政管理　都是极为不利的。当前急需提高养老保险的统筹层　次，从目前的基金调剂制过渡为统收统支制。　二、养老保险省级统筹中的“一步到位”　养老保险省级统筹是一项庞杂而系统的工程，　政府在政策选择中既要遵从于“统”这个大局，又要　坚持“分”这个策略。某些具有共性的项目必须做　到制度设计之初的一步到位，以减少后续制度运行　的再转制成本和碎片化隐忧。研究表明，政府的公　共政策必须在以下四方面做到养老保险省级统筹的　一步到位。　（一）覆盖范围与统账结合的“一步到位”　这一政策选择具体指代两方面的内容：首先，在　制度覆盖范围上，应契合当前事业单位养老保险制　度改革，充分考虑当前个体经济组织的发展后劲和　灵活就业人员的逐年增加，制定覆盖全部受雇人员　的养老保险覆盖制度。省级统筹后的养老保险制度　应覆盖省内各类城镇企业及其职工、企业化管理的　・５７－　内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版）　第４Ｏ卷　事业单位及其职工、个体经济组织及其从业人员、灵　活就业人员，以及行政事业单位的合同制工人，这是　强职工对养老保险的责任感，积极参与到养老保险　的管理与监督中来。　（三）统筹基金上解的“一步到位”　统筹基金的统一上解是指各地的基本养老保险　费收入统一缴入省财政专户，省级主管部门将原来　实现省级统筹必须首先予以明确和统一的制度指　向。其次，实行统一的“社会统筹与个人账户相结　合”制度，且从起步阶段就做到“做实个人账户”，这　一制度规定必须一步到位，不能采取渐进的措施。　各地历年形成的养老保险基金累计结余全部回收到　省级养老保险财政专户，由省财政统一调剂使用，统　一实施养老保险社会统筹遵循了社会保险的“大数法　则”，可以有效调剂使用养老保险基金，提高基金使　安排支出。这样做能有效解决因统筹层次低、调　用的效率和效益，这与目前大力推进的省级统筹是　完全吻合的。实行个人账户制度，既可以提高退休　人员在养老阶段的收入水平，因为参保的退休人员　除了可以领到基本的养老金外还可以领到个人账户　上积累的养老金；也可以提高人们参保缴费的积极　性，因为其缴费年限越长个人账户中积累的资金也　就越多，将来也就能领到更多的养老金，而且目前的　制度还规定每多缴费一年其基础养老金也有相应比　例的增加。因此，这种统账结合的制度模式必须坚　定不移地予以贯彻实施。以上两方面关乎养老保险　制度的长远利益和可持续发展，所以，必须做到制度　起始上的一步到位。　（二）支出项目与计发办法的“一步到位”　在养老保险社会统筹解决了养老金“收”的问　题后，接下来就要解决养老金“支”的问题。养老金　的支出包括两方面的内容：首先是养老保险基金的　支付项目。目前实施的县市统筹中，养老保险的支　付项目五花八门、极不统一。为消除地区间的养老　金差距，必须明确指定养老保险基金可供支出的范　围。在支出项目统一之后，就应着手制定统一的养　老金计发办法。在实行基本工资与效益工资相结合　的工资制度改革后，职工间的收入差距被逐渐拉大，　这使得原来的退休金计发办法遇到了新的问题。如　果养老金的计发基数按照全部工资计算，单位间、个　人间的收入高低悬殊，差别很大，难以做到公平合理　分配，而如果按退休时的工资计发，则会对企业和事　业单位的退休职工造成新的收入不平等。因此，统　一的养老金计发办法应该实行基本养老金与个人账　户养老金相结合的办法。其中，基本养老金应以本　省社会平均工资为计发基数，与最低生活保障标准　相衔接，这样有利于保障退休人员的基本生活需求。　基本养老金实行动态制，每年调整一次，以体现适当　分享社会发展成果和减轻物价波动对退休人员生活　的影响。在养老金计发中必须体现出养老金水平与　职工缴费工资和缴费年限挂钩，这样既有利于养老　保险制度的持续资金供应和健康发展，也有利于增　・５８・　剂能力弱、基金结余分散而带来的各地基本养老保　险费畸形负担，以及各地凹凸不平的基金收支状况，　并且提升了养老保险制度的有效性和抗财务风险的　能力。上解的统筹基金在下拨时可选择如下的程　序：省财政专户于每月初将县市经过审核后上报的　基本养老金通过财政专户直接拨付到省级主管部门　的财政专户，省主管部门再将所需资金拨付到各市　养老保险经办处，市经办处再将所需资金拨付县区　经办机构，通过这种层层下拨的办法以保证每位退　休人员都能按时足额领到养老金。这就是与“余额　上缴、差额拨付，分级负担”的差额结算型养老保险　基金省级统筹模式相对的“收入全额上划，支出按　实下拨”的统收统支型养老保险基金省级统筹模　式　。在此过程中，为实现养老保险的扩面，做到　应保尽保，还应执行一定的扩面奖励政策。同时，为　减轻省财政和中央财政的负担，应建立各级财政责　任分担制度，对未完成征缴计划而形成的基金缺口，　由省、市按比例负担，各县市超预算调整待遇支出由　省、市、县政府按一定比例分担。　（四）业务程序和管理系统的“一步到位”　鉴于以往工作中统筹层次低、管理机构多造成　的效率低下和管理成本偏高的弊端，实行养老保险　省级统筹时在制度实施之初就应该做到业务管理的　集中统一。这包括两方面的内容：首先，制定全省高　度统一的业务经办程序，对全省范围内职工养老保　险的登记、申报、缴费、个人账户管理、关系转移、待　遇审核与支付、财务核算、稽核监督等业务程序进行　明确的制度化规范，以避免在省级统筹过程中的政　策漏洞和地方保护主义行为。其次，在业务管理上，　充分利用当今发达的网络条件和网络系统，开发全　省统一的养老保险管理信息系统，并使各县市的网　上经办业务与省管理机构联网，接受省级主管部门　的指导与监督，实现省级统筹的规范化、信息化管　理。最后，在上述工作的基础上，对全省各级养老保　险经办机构的工作人员实行垂直管理，各级工作人　员的编制和各项费用均由省财政统一列支。关于省　第２期　白维军，红花／养老保险制度变迁中的政府行为——基于公共政策的视角　级统筹的垂直管理，陕西省的做法颇为值得借鉴。　三、养老保险省级统筹中的“分步实施”　养老保险省级统筹在对具有共性的项目实施制　度定型的一步到位时，又要尊重省内各地区经济发　展水平和职工的实际情况，对操作比较复杂、涉及各　群体切身利益较为敏感的项目，宜采取渐进的方式　分步实施。　（一）缴费基数持平的“分步实施”　目前全国各地在确定企业和职工养老保险缴费　基数时选择了不同的参照系，即使在同一省区内不　同地区其缴费基数也不尽相同。在职工个人缴费基　数方面也存在着多重标准，有的以职工的实际工资　收入为缴费基数，有的以本地区上一年度社会平均　工资为缴费基数。缴费基数的不同对企业和职工的　影响差异极大，养老保险省级统筹的最终目标就是　要在全省范围内，做到缴费基数的完全持平。但拉　平参差不齐的缴费基数应是一个渐进的过程，在总　原则与目标上应首先确定企业以本省上年度在岗职　工社会平均工资总和为缴费基数，职工以本省上年　度在岗职工的社会平均工资为缴费基数，城镇个体　工商户和灵活就业人员暂时以实际工资收入为缴费　基数，条件成熟后也统一以全省上年度在岗职工社　会平均工资为缴费基数。但考虑到省内各地经济发　展水平和养老保险费负担程度的不同，立即实行这　个统一的标准，势必会造成地区间养老保险基金征　收额度上大增大减的矛盾，挫伤部分地区的征缴积　极性　如。　因此，在拉平缴费基数的过程中应采取渐进措　施，分步进行。首先，以社会平均工资为参照，确定　全省统一的企业和职工缴费基数，在此基础上再测　算一个浮动比例。对那些经济水平较高，已在这个　缴费基数以上的地区可以以社会平均工资为缴费基　数，也可以继续执行原有的缴费基数，但应制定适当　的奖励措施，以激励这些地方的缴费积极性；对那些　经济水平较低，原有缴费基数明显低于以社会平均　工资为参照的缴费基数地区，其缴费基数可实行一　定比例的下浮，但下浮比例不宜过大，随着这些地区　经济的发展再逐步降低下浮比例，在其经济水平与　全省持平时彻底取消浮动制，实行全省统一的缴费　基数。这种以经济发展水平为基础的分步实施策　略，可以合理规避政策性一蹴而就所带来的制度反　弹力，收到较好的政策效果。　（二）缴费比例统一的“分步实施”　在确定单位和职工缴费基数之后，接下来就要　解决缴费比例问题。目前各地都是在全国建议比例　的指导下各自制定符合本地区的缴费比例。鉴于省　内各地经济水平的差异，缴费比例的统一也应采取　渐进方式，分步实施。首先，根据本省人口老龄化发　展速度和趋势，以全省范围内养老保险基金收支平　衡为原则，确定一个省级统筹的单位和职工个人养　老保险费的缴费比例。同时，测算出一个可供选择　的浮动缴费比例。其次，根据各地区的实际情况每　年逐步调整，有步骤、有计划地持续推进，最终达到　全省养老保险缴费比例的完全一致。在实践中，以　当前县市统筹和养老保险基金的收支平衡为基础，　在能达到省级统筹所要求缴费比例的地方坚决执行　标准的缴费比例，以实现养老保险基金的统筹能力　和保障水平。对那些目前与省级统筹所要求的缴费　比例差距较大的经济落后地区，可以适度降低缴费　比例，随着经济的发展逐步提高缴费比例，最终达到　缴费比例的完全统一。在不同性质的企业及不同身　份的职工间使用同一个比例缴纳养老保险费，有利　于企业和职工的平等竞争，避免不同身份职工的相　互攀比。而对于个别无法达到所要求的缴费比例，　以及实行要求缴费比例会给其带来沉重负担的企　业，则可通过调整利税和承包基数的方法逐步加以　解决。为稳妥起见，可采取分步走的办法：第一步先　在相同性质的企业中统一缴费比例，第二步再逐步　统一不同所有制企业的缴费比例。同时，要按照基　本养老保险由国家、企业、个人三方合理负担的原　则，享受养老保险待遇的职工，一律实行个人缴费制　度，并且统一按照职工个人工资总额或实际收入的　一定比例缴纳　一。　（三）待遇水平看齐的“分步实施”　养老保险作为一项社会保障项目，同样具有待　遇支出的“福利刚性”。因此，不宜为了达到全省统　一而人为地政策性强制调低目前养老金水平较高地　区的养老待遇，也不能不顾地区间经济水平的差距，　不切实际地大幅提高养老金水平较低地区的养老待　遇。养老保险待遇水平看齐分步实施的总体原则应　该是在统一提高全省养老金水平的目标下，对目前　高水平养老金的地区不予以削减，而让低水平养老　金地区逐步向高水平养老金地区看齐，其资金支持　则主要来自于统一归并使用的实行省级统筹前的各　县市结余资金和一部分财政补助。这样就不会出现　由于待遇水平的大起大落而带来的制度混乱。　在全省整体养老金水平提高的基础上，充分考　・５９・　内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版）　第４０卷　虑省内各地区经济发展水平及物价水平的差异和发　达地区的既得利益，如果将养老金待遇统一于同一　个标准。会对省内较发达地区造成不公平，也会挫伤　养老保险全国统筹奠定了基础。但是，政府在践行　这一制度时，不能不顾及地区经济差距以及各级地　方政府的合法权益，片面追求政策实施的一蹴而就。　省级统筹过程中，某些项目做到制度的一步到位有　他们对养老保险费征缴的积极性。因此在现阶段，　应设计一种具有一定地区差别的多层次省级统筹养　利于目标的实现，某些项目则应分步骤实施才能达　到统筹的效果。　老保险待遇制度。可以考虑将职工退休后领取的基　础养老金分为省级基础养老金与县市级基础养老金　两部分　。其中，省级基础养老金的标准可以设　计得稍低一些，让全省退休人员均能享受，资金支出　由省级统筹基金解决。县市级基础养老金则根据各　地经济发展水平及社会保险费征缴情况确定，经济　［参考文献］　［１］　张利军．我国提高养老保险统筹层次的改革路径与发　展方向探讨［Ｊ］．理论与现代化，２００９（４）．　［２］　穆怀中，柳清瑞．中国养老保险制度改革关键问题研　究［Ｍ］．中国劳动社会保障出版社，２００６．　［３］　任鹏．养老保险省级统筹研究［Ｄ］．上海交通大学，　２００８．　发展水平较高、养老保险费征缴较多的地区这一级　养老金可以适当高一点；经济落后、物价水平较低、　养老保险费征缴较少的地区这一级养老金可以低一　点，但不同地区差距不能过大，这样既可以明确省级　［４］　郑秉文．关于加快推进省级社保统筹的建议［Ｊ］．中　国经贸导刊，２００７（１８）．　政府与县市级政府的责任，平衡各地区利益，也可以　起到激励作用。通过一段时间的调控，最终达到全　省统一的养老保险待遇水平。　养老保险基金统收统支模式下的省级统筹制　度，对解决当前一省范围内养老保险待遇参差不齐，　养老保险负担苦乐不均问题有着重要的意义，也为　［５］　杨彤彦．加快我区基本养老保险省级统筹制度建设　［Ｊ］．内蒙古煤炭经济，２００２（３）．　［６］　宋璞奎．基本养老保险基金省级统筹的若干问题探讨　【Ｊ］．中国劳动，１９９２（１１）．　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’Ｓ　Ａｃｔｉｏｎ　Ｉｎ　Ｔｈｅ　Ｏｌｄ－Ａｇｅ　Ｉｎｓｕｒａｎｃｅ　Ｓｙｓｔｅｍ　Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　——Ｂａｓｅｄ　Ｏｎ　Ｔｈｅ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｐｏｌｉｃｙ　Ａｎｇｌｅ　ＢＡＩ　Ｗｅｉｊｕｎ　，ＨＯＮＧ　ｈｕａ　．　（１．Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆＰｕｂｌｗ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｉｎｎｅｒ　Ｍｏｎｇｏｌｉａ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｈｏｈｈｏｔ，Ｃｈｉｎａ　０１００２１；　２．Ｉｎｎｅｒ　Ｍｏｎｇｏｌｉａ　Ｆｉｎａｎｃｅ　ａｎｄ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ　Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｈｏｈｈｏｔ，Ｉｎｎｅｒ　Ｍｏｎｇｏｌｉａ，Ｃｈｉｎａ　０１００５１）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｄｕｒｉｎｇ　ｔｈｅ　ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ　ｏｆ　ｏｌｄ—ａｇｅ　ｉｎｓｕｒａｎｃｅ　ｓｙｓｔｅｍ，ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’Ｓ　ｐｕｂｌｉｃ　ｐｏｌｉｃｙ　ｐｌａｙｓ　ａｎ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｒｏｌｅ．Ｉｎ　ｔｈｅ　ｐｒｏｖｉｎｃｅ　ｌｅｖｅｌ　ｐｏｏｌｉｎｇ，ｌｉｍｉｔｅｄ　ｉｎ　ｔｈｅ　ａｒｅａ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｇａｐ　ａｎｄ　ｂｅｎｅｆｉｔ　ｇａｍｅ　ｂｅｔｗｅｅｎ　ｌｏｃａｌ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｉｔ　ｉｓ　ｖｅｒｙ　ｄｉｉｃｕｌｔ　ｔｏ　ｒｅａｌｉｚｅ　ｔｈｅ　ｍｏｄｅｌｆ　ｃｈａｎｇｅ　ｏｆ　ｏｌｄ－ａｇｅ　ｉｎｓｕｒａｎｃｅ　ｓｙｓｔｅｍ．Ｎｏｗ，ｔｈｅ　ｌｏｗｅｒ　ｌｅｖｅｌ　ｐｏｏｌｉｎｇ　ｈａｓ　ｍａｎｙ　ｄｉｓ—　ａｄｖａｎｔａｇｅ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｌｄ．ａｇｅ　ｉｎｓｕｒａｎｃｅ　ｓｙｓｔｅｍ．Ｇｉｖｅｎ　ｔｈｅ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｇａｐ　ｗｉｔｈｉｎ　ａ　ｐｒｏｖｉｎｃｅ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’ｓ　ｂｅｎｅ。　ｆｉｔ，ｄｕｒｉｎｇ　ｔｈｅ　ｐｒｏｖｉｎｃｅ　ｌｅｖｅｌ　ｐｏｏｌｉｎｇ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｍｕｓｔ　ｃｈｏｏｓｅ　ｓｕｃｈ　ｐｕｂｌｉｃ　ｏｆ　ｃｏｍｂｉｎａｔｉｏｎ　ｂｅｔｗｅｅｎ　ｕｎｉｔｙ　ａｎｄ　ｓｅｐａｒａ　ｔｉｏｎ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｏｌｄ—ａｇｅ　ｉｎｓｕｒａｎｃｅ；ｐｒｏｖｉｎｃｅ　ｌｅｖｅｌ　ｐｏｏｌｉｎｇ；ｐｕｂｌｉｃ　ｐｏｌｉｃｙ　【责任编辑连新】　・６Ｏ・