新一轮土地利用总体规划修编与实施的思考

维普资讯 http://www.cqvip.com 第７卷第４期　２００６年８月　湖南农业大学学报（社会科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｈｕｎａｎ　Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉｌ　Ｓｃｉａｅｎｃｅｓ）　Ｖ０１．７　ＮＯ．４　Ａｕｇ．２００６　新一轮土地利用总体规划修编与实施的思考　付摘翔　，王慧珍’，段建南’　４１０１２８；２．湖南省国土资源规划院，湖南长沙４１０００７）　（１．湖南农业大学资源环境学院，湖南长沙要：随着社会经济的加速发展，建设用地与耕地矛盾日益突出，如何合理布局和利用土地成为当前严峻的挑　战。在对上一轮土地利用总体规划实施成效及存在的主要问题进行分析的基础上，结合湖南省望城县和醴陵市修　编试点的经验，提出了要在规划理念、指标体系、供求预测等方面进行思考和研究，并从专题研究、公众参与、　３ｓ技术等角度探讨了规划中多种综合方法的运用，阐述了新形势下土地利用总体规划编制与实施的几点建议。　关键词：土地利用；总体规划修编；指标；系统工程；公众参与　文献标识码：Ａ　文章编号：１００９．２０１３（２００６）０４．００２２．４　０中图分类号：Ｆ３０１．２　土地规划是土地管理的龙头，土地的科学规　划，是合理利用和保护土地的基本依据，是国家宏　观调控经济的重要手段，也是加快建设社会主义新　问题，需要在新一轮土地利用总体规划修编中加以　重视和思考，以便能得到更好的解决，增强规划的　科学性和可持续性。　农村的重要措施。２００２年６月１７日，国土资源部下　发了　国土资源部关于开展县级土地利用总体规划　修编试点工作的通知　。下面结合湖南省望城县和　（１）资源保护和建设用地保障很难两全其美。　随着近几年国家经济的迅猛发展，城市化、城镇化、　工业化、产业化步伐的加快，对建设用地数量需求　醴陵市修编试点的情况，谈谈新一轮土地利用总体　规划修编和规划实施的几点思考与建议。　一逐渐增加。地方土地利用总体规划目标变为保障建　设用地需求和保护耕地并重。也就是通常所说的　“双保”和“双赢”。但这两个目标本身就是一对　矛盾体，虽然有上轮规划的指导，但在建设发展的　、上一轮土地利用总体规划的主要成　效和存在的问题　１．上轮规划的主要成效　上轮土地利用总体规划（１９９７—２０１０年）经批准　实施来，各地政府严格以土地利用总体规划为依　据，认真实施土地用途管制制度，不仅建立和完善　了土地利用规划体系，而且实现了以计划管理、项　目预审、规划审查为主的规划管理手段。实践证明，　同时仍不可避免的经历着耕地减少的过程。　（２）指标分配的计划管理模式与生产要素市场　配置的冲突。上轮土地利用总体规划最典型的方法　就是计划管理模式的指标层层下达，这一体制存在　两大主要问题：１）指标体系紊乱与冗余，表现在指　标设置对土地利用管得过死，过分强调规划结果。　２）指标分配依据不足，在指令性指标层层分解过程　中，上级政府并不掌握下级政府辖区内有关土地供　土地利用总体规划在推动社会经济的可持续发展，　切实加强土地资源的宏观管理，增强人们按规划用　地的观念，在促进土地整理、耕地占补平衡、保护　求的全面信息，而建设用地指标又是稀缺资源，各　地都要争。结果使指标分配平均化，这就导致了与　基本农田和土地集约利用等方面发挥了重要作用。　２．上轮规划中存在的主要问题　在上轮规划执行中也出现了一些新情况和新　收稿日期：２００６．０３．０ｌ　生产要素市场的积极性和调配性受到打击…。　（３）刚性、静态的规划理念与连续、动态市场　需求的不可调和。土地利用总体规划经批准后的　法律效力和严格的土地用途管理制度，决定了整　基金项目：湖南省望城县政府和醴陵市政府资助项目　作者简介：付翔（１９７９－），男，回族，湖南常德人，　个规划静态和刚性的主基调。经济发展及市场需　求预测方法与技术水平不高，所得到的结果可靠　工程师，主要从事土地利用规划和开发整理规划工作。　性差，以至于得到的一些数据指导性不强，因此　维普资讯 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第７卷第４期　付翔等新一轮土地利用总体规划修编与实施的思考　２３　用来指导未来的发展是不合适的。基于市场信息　的用地需求与僵化的规模布局必然存在冲突，最　终的结果往往是调整规划，频率高了就影响规划　的严肃性和权威性。　（４）基础数据的准确性有待核实，数据库标准　要求不高。１９９７年前，土地详查变更工作缺乏高新　技术手段作支撑，很多地方变更地块凭工作人员实　地踏勘估计确定，很容易造成土地详查变更数据与　实地不一致。图、数、实地均不一致的基础资料，　作为规划编制的现状图和现状数据，将会很严重的　影响规划编制的进程和科学性。　（５）上下级规划间的协调不到位。规划的任务、　期限和空间上的衔接是很重要的　Ｊ。由于上轮规划　编制自上而下开展，且时间紧、基础薄弱，上级规　划仅仅是对下级规划的指标控制，没有很好地吸纳　下级的发展设想，交流沟通不足；而下级规划反过　来仅是对上级规划的指标落实，从而导致了上下级　规划问只是用地指标的分配与套合，而不是全方位　的协调和衔接，致使规划的作用无法最大的发挥。　这些问题在湖南省望城县和醴陵市的上轮规　划中都很明显，以至于在近几年来耕地减少迅猛，　指标使用矛盾难以协调，难以适应政府和市场的最　优选择，尤其是一些基础数据的不准确带来了变更　调查和后期研究的后遗症。　二、新一轮规划编制思路与重点内容　１．规划编制思路　新一轮规划应在耕地保护的基础上，对国民　经济和社会发展的各项用地进行综合协调，不仅　要着眼于整个地区的持续协调发展，并且要考虑　到整个发展环境的约束和机遇，合理安排各业用　地，优化土地资源配置。基本指导思想应该是：　在严格保护耕地的前提下，坚持可持续发展原则，　综合协调耕地保护、建设发展和生态环境建设三　者的土地利用关系，为国民经济和社会发展提供　全面的土地利用保障。　２．新一轮规划编静Ｊ的重点内容　（１）细分规划指标体系。根据新形势的需要，　为了增加规划的可操作性，按照“弹性”与“刚性”　相结合的原则，把指标分成约束性指标、预期性指　标和机动指标。约束性指标，主要包括耕地保有量、　基本农田保护面积、建设占用耕地、城镇建设用地　规模，这部分指标在空间上需要进行严格保护和管　制，并明确禁止开发建设的区域和地段。预期性指　标，主要包括农业结构调整指标、土地资源生态保　护、林木覆盖率等，这部分指标体现规划的弹性和　适应性。　（２）科学测算，扩展内涵，调整耕地保护目标　和用途分区。对耕地需求量和增加耕地潜力要根据　社会经济发展的客观要求和土地资源条件，进行科　学测算；在此基础上，结合国家政策和上轮规划所　确定的耕地保护控制指标，确定耕地保有量和基本　农田保护目标；积极探索扩展耕地内涵，调整耕地　保护的对象；综合考虑建设需求和生态建设要求，　合理调整耕地和基本农田布局，为社会经济发展预　留空间，为基本农田的建设创造稳定的土地条件。　结合耕地内涵的调整，改变按土地具体用途分区作　法，根据不同区域的国民经济和社会发展情况，参　考各种自然、经济、人口、环境等因素综合分析，　利用主成分分析法、聚类分析法和主导因素法结合　起来划分土地利用区。　（３）集约利用，集中建设，加强城乡居民点的　宏观调控。结合区域经济发展的战略，对建设用地　需求量要按照实事求是的原则进行预测，为社会经　济发展提供建设用地保障；建设用地的宏观调控要　从单纯的规模控制转向规模控制和集约度控制并　重转变，对城镇和农村居民点要同时提出阶段土地　利用集约度和规模控制指标，在规划实施过程中，　集约度达不到规定标准的，不允许扩大用地规模；　加强土地利用空间布局的统筹安排，按照土地利用　的效能原则，优先安排主要乡（镇）建设发展，明确　城郊结合部重点发展部位，整合园区布局，控制建　设用地的一般性蔓延；农村居民点要优先保证中心　村建设用地，从严控制零星居民点和自然村发展，　推进农民居住向中心村集中。　（４）根据可持续发展的要求，优先安排生态保护　用地。一是要根据国家政策和地方实际，划定生态　退耕线和退田还湖线，严格按规划组织生态退耕；　二是根据湖泊河流的特点，划定湖泊保护范围，严　格对现有湖泊的保护；三是要划定风景名胜区保护范　围。加强生态环境和自然景观的保护，避免在不合理　维普资讯 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湖南农业大学学报（社会科学版）　２００６年８月　的利用和开发造成破坏之后再进行恢复和治理。　化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解　三、新一轮土地规划编制方法　１．深入基础研究，扩大专题领域　基础研究是编制好规划的重要基础Ｏ新一轮规　决，如线性规划、灰色模型、模糊线性规划、动态　规划、参数规划和多目标规划等。如按这样的思路，　规划的适用性会大大提高，规划对社会经济的发展　一定会有很好的保障作用和促进作用。　４．综合应用“３ｓ”技术，强化信息体系建设　按照《县（市）级土地利用规划管理信息系统建　划修编在加强和提高土地利用现状分析、土地资源　潜力分析、用地需求预测等原有专题研究的基础　上，可针对本地实际，扩大研究领域，开展一些有　特色，对本地规划修编有重要影响的专题进行研　设指南＞）（试行）和　县（市）级土地利用规划数据库标　准＞）（试行）的要求，新一轮规划修编要在地籍数据　究。如省（市）级规划应开展生产力布局、城镇体系　布局、土地资源战略研究、重大基础设施配置、土　地生态环境保护等研究，县级规划应开展土地资源　评价、城镇体系布局、土地利用分区、土地开发整　理等研究。为规划编制提供科学依据，提高规划质　量。但是很多专题研究存在一个共同缺点是重量不　重质，有些专题存在“克隆”之嫌，都是一个模式，　没有特色、没有深度　。　２．加强各界公众参与，建立信息反馈机制　在当前社会经济发展形势下，坚持开门搞规　划，广泛动员社会各方面“智囊团”的力量，各方　协调，多方联动，协同促进，是重要保障　。要加　强公众参与土地利用总体规划的力度，充分尊重群　众对规划的知情权和发言权，让公众参与到规划的　各个阶段，深入了解规划，发表意见和看法。对成　果要进行公示和展览，提交成果要附上相应的公众　意见书　。在醴陵市的规划修编过程中，根据规划　不同层次、不同阶段、不同任务的特点，从提高规　划总体性、社会性、权威性的角度，协调各个行业　部门和不同利益群体的公众需求，通过建立一定的　信息反馈机制，采取了问卷、访谈、会议、公告等　各种方式收集社会公众的意见和建议，对增强规划　的科学性和可操作性起到了重要的作用　。　３．应用系统工程方法，协调统筹多目标　土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运　行和经济社会可持续发展的高层次、更宽领域发挥　作用的必要性和有效性。土地利用规划编制的过程　是多目标的统筹协调过程。土地利用结构的调整涉　及生态、技术、社会和经济等问题，要把这些问题　加以综合处理，使各种因素组合达到最优水平，使　各部门各单位结合成统一协调的结构　。因此，在　规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优　库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用　规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载　体。要重点普及ＲＳ，ＧＩＳ，ＧＰＳ技术等现代化手段。　要充分利用ＧＰＳ技术的精确定位作用，ＲＳ技术对　于进行变更调查和现状分析的作用，ＧＩＳ进行数据　库建设和管理以及作图的作用。三者的有机结合才　能使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、　计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息　化，从而使规划修编与规划管理系统建设同步进　行，提高规划管理水平。　四、新一轮土地规划的实施与管理　１．推进土地开发整理，统一用途管制规则　土地开发整理是土地利用总体规划的重要内　容，它可以实现耕地的增加、土地生产条件的改善、　农村居民点布局的调整、土地利用率的提高，各级　政府和国土资源部门都应充分认识到土地开发整　理在促进土地合理利用、推动社会经济发展中的重　大作用。对土地开发整理明确方向和目标，进行长　远规划，分阶段组织补充耕地、标准农田建设、建　设用地置换等土地开发整理项目的实施，逐步实现　土地利用总体规划的目标。　土地用途管制规则还处于探索完善阶段，目前　主要在县、乡两级规划中使用，对各类用地制订哪　些具体管制规则，全国还没有一个统一的模式，各　地自行制订，理解不一．，随意性很大，不利于土地　规划的依法实施。土地用途管制作为土地利用管理　的主要手段，必须建立相对统一规范的管制规则，　至少要统一基本规则，在不违反基本规则的基础　上，各地可结合实际进行补充完善。　２．编制专项规划、详细规划和年度利用计划　随着土地利用规划管理的深入，对于很多具体　维普资讯 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第７卷第４期　付翔等新一轮土地利用总体规划修编与实施的思考　２５　土地利用活动的引导和控制，需要在土地利用总体　规划的基础上进一步进行深度的规划和设计，如农　村居民点布局规划、综合整治规划、水土保持规划　等。土地规划学科体系的综合性，体现在充分尊重　各行业主管部门意见、吸纳各行业发展规划内容的　基础上进行规划编制，在落实强制性土地控制指标　和保护生态敏感区、农用地保护区的前提下，为相　关部门进一步深化其行业发展规划留有余地　Ｊ。　年度土地利用计划实质上是土地利用总体规　划的分年度安排和实施方案，年度计划的编制要与　规划要求紧密结合，综合考虑本年度对土地征用、　农地转用、供地、补充耕地等各个方面的土地利用　需求，进行统筹安排。　３．完善规划调整、修改和修编制度　规范规划调整、修改和修编制度：一是要从严　控制调整、修改和修编的条件，不给随意调整规划　开口子；二是要严格规划调整、修改、修编的管理　程序，防止随意规划调整权的滥用；三是要规范规　划调整、修改和修编的技术要求，搞好用地指标、　布局和上下级规划的衔接，防止脱节。让规划的刚　性和弹性发挥得恰到好处。　４．实行信息化查询制度，完善动态监测制度　完善地籍管理制度，通过运用ＧＩＳ技术实现地　籍信息系统，形成电脑化、窗口化的服务管理方式，　为土地规划提供详实的数据　。要建立和实现规划　信息可查询制度，要利用规划信息系统，建立规划　查询窗口，随时接受公众查询。各种信息都向社会　公开，让广大群众参与规划实施的监督。　积极探索并运用计算机及３ｓ技术对土地利用　总体规划的实施情况进行跟踪调查，建立土地利用　规划实施监测、分析、调控系统，了解规划最新的　实施动态，对不按规划用途利用土地的要及时制　止，严重违反规划的要依法查处。　５．加大价格杠杆的平衡力度，开展规划实施　监督和评价　要通过各种措施和手段，建立健全管理体制和　监管措施，让国有土地有偿使用制度、征地补偿制　度、新增建设用地有偿使用制度、征收耕地占用税　等制度得以落实，使这些价格杠杆在存量地和增量　地之间能起很好地平衡作用。望城和醴陵都是发展　速度很快的城市，征用城郊和农村土地的现象比比皆　是，政府应该依据土地利用年度计划，结合城市的基　准地价和集体土地征用标准，合理地调控土地的市场　价格，让存量地和增量地的开发利用协调进行。　规划实施无疑是规划的生命力和真正意义之　所在，但规划实施的效果如何，只有通过规划实施　评价来反映，因此，建立规划实施评价制度十分必　要，对规划实施评价可以建立一个指标评价体系，　随时根据要求输入相关指标，通过规划信息系统自　动评价。对于不适合的和违背经济社会发展的要通　过合法的科学的途径和方法对规划进行适当的调　整和修改或者补充。　为了加强新一轮规划的科学性、合理性和可操　作性，必须在全局、发展的观点下，切实融入社会　各层公众的观点，充分的把政府的服务功能、专家　的研究成果和群众奔赴小康生活的需要等综合起　来，制定科学的规划方案，完善规划执行的措施和　手段，真正为全民和全社会的经济发展、粮食安全、　生态保护起到指导和调控作用。　参考文献：　【１】郑振源．土地利用总体规划的改革【Ｊ】．中国土地科学，　２００４，１８（４）：１３・１８．　【２】彭晓英，欧名豪，蒲嫒．对新一轮土地利用总体规划　修编的几点思考【Ｊ】．上海土地，２００４，（５）：４－２５，２９．　【４】朱红波，刘海容，张安录．对新一轮土地利用总体规　划修编的思考【Ｊ】．城镇规划，２００４，（１２）：２１－２３．　【５】曹清华．关于新一轮土地利用总体规划修编的若干认　识【Ｊ】．中国国土资源经济，２００４，（８）：３２—３５．　［６】王慧珍，段建南．公众参与土地利用规划研究进展　【Ｊ】．湖南农业大学学报（自然科学版），２００５，３１（Ｉ）：　１６０—１６５．　【７】王慧珍，段建南．公众参与土地利用规划方法探讨　［Ｊ】．经济地理，２００５，２５：４３３—４３６．　【８】段建南，胡瑞芝．县级土地利用总体规划修编试点工　作方法和技术创新思路【Ｊ】．国土资源导刊，２００４，（２）：　１０—１３．　【９】　吕维娟．完善土地总体规划编制体系三题【Ｊ】．中国土　地，２０ｏ３，（１２）：３５—３７．　【１０】李萍，段建南．茶陵县地籍信息系统设计与实现　【Ｊ】．湖南农业大学学报（社会科学版），２００５，６（４）：　１０９．１１１．　责任编辑：曾凡盛